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教育专家点击教育乱收费
写在前面：教育涉及千家万户，教育收费关系群众切身利益。2003年，经过各级政府和有关部门的共同努力，全国治理教育乱收费工作取得了明显成效，但当前，治理教育乱收费的形势依然严峻。中央将治理教育乱收费继续作为今年全国纠正行业不正之风专项治理的重点任务之一。 深入治理教育乱收费，我们就要更加深入地思考乱收费现象背后的内在原因，就要更加深入地反思现实工作中存在的种种不足。从这种意义上说，多聆听各个方面的呼声，多采纳各个方面的意见，对于解决教育乱收费问题是非常有益的。尤其是教育专家的意见，对于我们从不同角度、立体地、多维地认识和研究规范教育收费和治理教育乱收费工作，对于更好地按照教育规律办事、从教育的改革和发展大局中去考虑解决乱收费问题，非常有帮助。 教育部不久前在东北师范大学召开专项治理与教育收费管理工作座谈会，就如何开展治理教育乱收费工作听取教育专家的意见。来自教育法学、教育经济学、教育管理学、比较教育学、社会学等不同方面的教育专家，围绕规范学校收费管理及综合治理教育乱收费工作进行了深入而热烈的研讨。 不同教育专家从不同角度、不同领域，对于同一问题的拷问，更有利于激活我们的思维，引发对教育乱收费问题的深层思考；而不同专家的意见集中起来，却表达着同样的声音：深入治理教育乱收费，要坚持“标”、“本”兼治。加强教育投入，健全法律法规与制度建设，才是治理乱收费的根本之策；要惩治和预防相结合，建立起治理乱收费的长效机制。教育战线要把治理教育乱收费提高到“办什么样的教育”和“怎样办教育”这个根本性的问题上来认识，以办让人民满意的教育为根本标准来统一思想；要以求真务实的精神，抓好治理教育乱收费工作各项任务的落实，用实实在在的成果取信于民。 【专家视角1】教育乱收费缘何屡禁不止 北京师范大学教授劳凯声：可以说，教育乱收费问题是中国公共教育体制在社会变革中遭遇的一次严峻挑战。 全国范围内的教育乱收费问题引起了社会各个方面的高度关注和强烈反应。由于学校收费问题所涉及的不仅仅是一个经济问题，它涉及到了办什么样的教育和怎样办好教育的问题，涉及到了人民群众通过什么途径实现普遍的受教育权利，社会如何保证教育资源和教育机会公平分配的问题，并由此进一步涉及到在社会大变迁的今天应如何科学界定教育的性质和功能这样一些根本性的问题。因此可以说，教育乱收费问题是中国公共教育体制在社会变革中遭遇的一次严峻挑战。 教育乱收费的原因是多方面的。教育经费的短缺是导致学校乱收费的重要原因，教育的公共性质使学校收费问题成为涉及社会公平的敏感问题，教育资源配置的不均衡导致有偿择校问题的产生。但是，教育乱收费问题的严重性被某些媒体不恰当地夸大了。合理的教育收费和乱收费之间是有区别的，把正常收费和乱收费混为一谈，是往教育头上泼脏水。 教育法对我国教育经费体制作了一个总体的规定，即以政府的财政投入为主渠道、以其他渠道为辅助渠道的多元化的教育经费投入体制。但是这一体制没有得到落实，主渠道不畅通，而各种辅助教育经费的渠道不规范，这是造成乱收费的主要原因。 基础教育是教育事业的大头，结果主要由县财政来投入，县财政收入是国家财政收入的小头，国家税收的大头在中央，是国税部分，但基础教育主要由地方财政来维持。这在教育经费分配体制结构的内部来说是一个很大的不公平。如果真正从根本上、从教育经费体制上解决这个问题，真正建立一种政府投入为主渠道，其他投入为辅助渠道的多元化体制，那么乱收费就有可能从根本上遏制住。 人们对教育产品的性质还没有形成共识，比较混乱。传统的观点认为教育是纯公共产品，所以应由国家垄断、国家投资、国家举办，老百姓应该免费受教育。这种认识对百姓和决策层都有很大影响。但从现实看，政府对教育是无法垄断的，不仅仅是因为规模太大，还因为老百姓对教育的需求是多元的，一种模式的教育体制很难满足老百姓的需求。 教育如果看成是一种消费，那么教育消费的群体和其他消费的群体具有不同的特点。不管有没有支付能力都会有受教育的消费欲望，也就是说，不管是否交得起钱，都要受教育。2.3亿的受教育者家庭，有收入比较高的，也有收入比较低的，几百元钱的学费对这个家庭都会构成问题。这样一个特点使教育成为社会的焦点。我们应该看到这一特点，才能采取相应的办法。在教育领域内，要有一个固定、有效、有力的弱势群体的救助体系。 我们现在的问题就是在这样一个新的社会环境中来讨论教育收费问题。简单的禁止是没有出路的。解决这个问题需要更多的政治智慧，仅靠制止是不够的，在规范收费的同时需要引导社会舆论、建立合理的教育消费观念等等，使教育乱收费问题得到真正的解决。 华中师范大学教授范先佐：造成教育乱收费的直接原因有供求矛盾尖锐、投入不足、欲望和动机的支使、监督和制约机制的缺失等。 教育乱收费产生的原因是十分复杂的，社会上存在的不公平、贫富差距拉大和腐败现象等都不同程度地影响着教育部门的管理者，社会上一切向“钱”看之风对学校的侵蚀也是显而易见的。但造成教育乱收费的直接原因不外乎以下几个方面： 教育供求矛盾尖锐。由于多方面原因，长期以来，我国的教育尤其是高质量、高层次的教育远远满足不了广大人民群众日益增长的教育需求，教育供求矛盾日益尖锐。由于教育供求矛盾突出，一方面不少名牌学校把自身的优质教育资源当作重要的经济资源，招揽可以出重资入学的高收入家庭子女，在社会中形成以金钱择校的现象。另一方面，在接受教育的过程中，学生和家长都比较珍惜优质教育机会和高层次教育机会，为了获得这种教育机会，在被迫交纳不合理的教育费用时，学生和家长即使有怨言，也大多不得不采取忍让的做法，这就为教育乱收费提供了现实可能性。 教育投入不足。长期以来，由于多方面的原因，我国的教育投入一直满足不了教育发展的需要，很多地方教师工资得不到保障。在学校经费不足，教师工资长期被拖欠的情况下，利用教育的垄断地位乱收费是一种无奈的选择。教育乱收费屡禁不止，与这个问题有很大关联。不少学校招收自费生、高价生，就是想通过多收取学费来缓解自身经费不足的问题。因此，不仅高质量学校凭借自身的质量优势乱收费，不少薄弱学校尽管没有质量优势也在乱收费，就不足为奇了。 欲望和动机的支使。根据经济学“经济人”人格假设，每个人都有自身的利益，人总是在追求自身利益(包括主观效用)的最大化。社会公职人员固然有“公共性”的一面，但也有“私人性”的一面。这种“经济人”人格假设在教育领域同样适用。教育尽管不等同与经济，学校也不是企业，教育部门尽管是提供教育服务的公共部门，但在这个部门中无论是作为教育管理机关的教育行政机构，还是作为教育服务提供者的各级各类学校，也都存在着难以泯灭的通过某种不正当途径获取好处的欲望和动机。在这种欲望和动机的支使下，政府某些部门和少数学校从本身私利出发高收费、乱收费，也是不可避免的事情。 监督和制约机制的缺失。教育乱收费之所以屡禁不止，还在于权力在运作过程中缺乏有效的监督和制约，导致教育部门和学校权力运行的失范。教育收费可分为三部分：收费的规制权，即收多少钱、怎么收钱、规则由谁来定；收费的执行权，即由谁来执行收费的任务；收费的收益权，即所收的钱由谁获益。最公正的权力安排应是让制定规则的、执行收费的、最终收益的不是同一个人或同一部门。教育收费尽管在学杂费的确定上要受政府物价部门的制约，但其他五花八门的收费权都集中在学校这个单一部门手中。其结果是学校必然会制定出尽可能多收费、乱收费的规则。 教育乱收费的危害是相当大的，必须进行根本的治理。而治理的关键是要使各个教育部门和学校“不必乱收费”和“不敢乱收费”。 【专家视角2】教育乱收费如何标本兼治 东北师范大学教授袁桂林：治理农村学校“乱收费”关键是从治本开始，强调增加教育投入，强调政府的责任，改革不合理的体制等。 农村教育收费过程中基本是规范的，所谓“乱收费”问题在农村虽然也个别存在，但并不十分严重。有很多农村学校“乱收费”是被迫的“生存性”收费。尽管如此，考虑到农民收入增加的困难，个别农村学校“乱收费”问题也应该引起我们重视。但治理农村学校“乱收费”问题关键是从治本开始，强调增加教育投入，强调政府的责任，改革不合理的体制，开源节流等。 农村教育投入不足，农村学校支出负担过重的事实，是我们认识农村学校收费现象的出发点。农村中小学教学仪器设备数量少而且非常陈旧，是我们认识农村学校收费现象的直观的参照背景。 各种调查数据显示，农村学校教育投入严重不足是不争的事实。在对农村教育投入不足，农村学校负担过重的社会背景下，农村学校的所谓“乱收费”问题应该具体分析，农村学校的收费一般是属于“生存性”收费，不能与“赢利性”收费、“暴利性”收费相提并论。 农村义务教育的公共产品属性决定了政府要负责，并且是高一级政府要负责。1994年实行分税制改革以后，中央财政得到了加强。尽管“以县为主”这个政策对调动地方政府的积极性有积极的一面，对于经济发达地区农村，这样做是可行的；但就全国来说，对于中西部地区，尤其对于西部贫困地区来说，这一政策的实施难度较大。缺少中央政府强有力的宏观调控，农村教育出现的投入不足问题很难解决。如果农村教育由最没有财力的政府办，缺少最有财力的政府支持，由此产生的违规收费问题也很难阻止。 政府在对农村教育承担主要责任的同时，还应该放开思路，鼓励民间资本和“第三部门”力量介入。但是，引入民间资金，决不是填补政府对农村义务教育投入的不足；在政府投入充足到位的前提下，民间资本的介入才能起到锦上添花的效果。“第三部门”即各种基金会、慈善机构等。以往我国这种力量太弱。随着经济的发展及个体企业和民营企业的发展，这种力量会逐渐强大起来。“第三部门”力量的发展需要得到政府政策的配套支持。 政府有责任深化改革，堵塞漏洞，为农村教育增加投入。此外，政府还有责任在调查的基础上制定科学合理的投入计划，给学校一定自主权，保障农村教育正常运转。例如，农村学校财务是分门别类按照固定的项目预算的，学校领导没有自主权，结果出现了很多弊端。如入学高峰带来的校舍扩建问题，政府没有列入预算内，有的学校只好向农民集资解决等。 长期以来实行的“多渠道筹资”的农村义务教育投资体制使得一些地方和部门过于强调预算外的辅助性“多渠道”来源的作用，而忽视了本应是主渠道的政府财政性投入在农村中小学教育中应有的重要作用。根据我国农村的具体情况，在强调政府主渠道的同时，总结和推广各地因地制宜发挥辅助性渠道功能的经验也是必要的。 西南师范大学教授王德清：治理教育乱收费是一个系统工程，要找到社会深层次原因，多管齐下，进行综合考虑。 合理的收费有利于教育和社会的协调发展；不合理的收费，即乱收费，则会障碍教育与社会的协调发展，如不切实治理会引发诸多教育问题和社会问题。 治理教育乱收费是一个系统工程，要找到社会深层次原因，多管齐下，进行综合考虑。 一、加大教育投入的力度是治理教育乱收费的根本之策。要加大政府对教育的投入，保证学校工作正常进行。我国教育底子薄，战线长，涉及面宽，长期的欠账使多数学校举步维艰。大量学校硬件设施差，教职工生活艰苦。经费不足限制了学校的发展，影响了教职工的积极性。特别是欠发达地区，教育经费十分拮据。我国中西部多属欠发达地区，学生人数占全国总数的比例大，而经费占全国的总比例却很小。教育经费微薄给学校乱收费造成了客观上的原因。我们在思考治理学校乱收费问题时，同时要考虑学校发展的制约因素。教育特别是义务教育是一项国家事业，政府应加大对教育投入的力度。同时，应根据经济发展水平的不同，分类确定投入力度。 二、优化教育资源，均衡学校发展。群众总希望自己的子女接受优质教育，想方设法挤入重点学校。这就给部分学校乱收费以可乘之机。要解决这一问题，就应加强薄弱学校的建设，使教育均衡发展，增加优质教育面，使受教育者有更大的选择面，以分散重点学校的生源，减少乱收费的可能性。 三、把治理教育乱收费问题与教育结构改革结合起来，使各级教育协调发展。我国当前在教育结构上的现实状况是，义务教育阶段普及率高，高等教育扩招规模大，而高中阶段成为一个瓶颈，形成两头高、中间低的“马鞍”形状。这给高中阶段乱收费提供了有利条件。因而，当前重点发展高中教育是治理乱收费的又一治本之策。 四、根据生产力发展水平决定教育发展的规模和速度，避免教育发展的盲目性。生产力发展水平决定着教育发展的规模和速度，这是教育的一条客观规律。有的地方盲目扩大招生规模，互相攀比招生数量，频频出现生源大战。这势必造成办学经费紧张，办学条件跟不上等困难。为解决这些困难，有些地方和学校会出现乱收费问题。 五、深入研究，分类确立合理的收费标准。根据国家经济的状况和国民收入水平分地区、分类别确立收费标准，并严格加以执行，这既有利于教育经费的及时补充，也有利于群众心态的稳定，同时还有利于减少不正之风和腐败现象的产生。 六、使教育收费做到法制化、制度化、规范化。治理教育乱收费问题必须标本兼治，有疏有堵。一方面应切实贯彻《教育法》，保证教育经费的“三个增长”，以提供教育发展的必要条件。另一方面应保证党和政府的方针政策及改革措施得以落实，如把执行“一费制”与解决减轻农民负担的工作结合起来。在捐资助学费的收取上进一步规范“三限”(限人数、限分数、限钱数)和收支两条线的做法。同时，不断完善各级各类学校的收费制度和监督机制，使教育收费有法可依，有据可查，有规可循。 【专家视角3】教育收费失范的法律反思 陕西师范大学副教授陈鹏：如果不明确规定违法者应承担的法律后果，不给违反者以具体、明确的法律制裁，教育法律规范所规定的内容就会变成一纸空文，依法治教的理想就不能实现。 无论是在《宪法》、《教育法》，还是其他教育法律、法规中，都十分明确地规定了举办教育是政府的责任，是公民的权利与义务。从法律视角看，如果各级政府依法履行了其举办教育的义务，兑现教育经费的“三个增长”和其他法定义务，那么，我国各级学校办学所需的教育经费是有一定保障的，教育乱收费问题就会从源头上得到遏制。 应该肯定的说，在教育法的制定过程中，立法者已考虑到新旧体制转换过程中可能出现的教育收费失范问题，所以，在相关的教育法律法规中对各级政府、各级各类学校的收费行为用较多的法律条文予以规范。然而在客观上，教育法对教育收费行为的规范并没有达到预期的效果，教育乱收费现象并没有因一系列教育法律、法规的出台而得到有效遏制。这是教育法本身的问题，还是教育法实施过程中的问题？我们认为二者兼有。 教育法律规范区别于其他社会规范的典型特征就在于它的强制性，没有强制性或强制性弱化，以及强制性规定含糊不清，将直接影响教育法律规范所规定权利与义务的实现。纵观世界各国的教育立法和我国建国以来的教育立法实践，不难发现，如果不明确规定违法者应承担的法律后果，不给违反者以具体、明确的法律制裁，教育法律规范所规定的内容就会变成一纸空文，依法治教的理想就不能实现。依据法理，如果政府没有履行法定义务，就应受到法律的制裁，相关人员就应承担与此相应的法律责任。但在教育法的罚责部分，很难看到与政府义务相对应的法律责任的规定。 从立法的角度看，由于一些地方政府的责任落实不到位而导致教育经费的短缺，进而为教育乱收费埋下了隐患。因此，政府切实履行法定义务，加大对教育投入力度，才是解决教育乱收费的根本。而法律对政府制约的有效性从某种程度上与教育收费的治理效果呈正相关。 在“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家尊重和保障人权”写入《宪法》的法制背景下，教育收费失范行为作为侵犯公民合法财产权和侵犯受教育者受教育权的违法行为必须得到遏制。这不仅关系到我国社会主义教育的性质和国家对公民基本人权的保护，还关系到教育和学校的信誉。我们只有从这个高度来认识它，并不断地完善教育立法、执法与司法制度，教育收费失范问题才能得到根本解决。 华东师范大学教授马和民：现代学校教育制度需要重建“理性秩序”，即在教育法制和教育公共政策上的程序公正，由此重建制约学校系统行为和教育工作者个体行为的“规范秩序”。 教育乱收费现象是转型期中国社会教育领域的利益驱动与制度失范的双重动因所致。其根源在于转型社会“个人与制度之间的紧张关系”。这种紧张关系主要包含两类：第一是教育领域行动个体的致富追求与制度许可范围内的“程序公正”之矛盾；第二是学校现代化的发展追求与缺乏“系统支持”的制度环境制约的矛盾。正确区分“生存型”、“发展型”和“利益驱动型”等不同形态的教育乱收费是十分必要的。 教育乱收费究竟“乱”在哪里？人民群众的认知更多地取向于广义的，而教育系统内部的界定可能取向于狭义的。今天，社会培训市场中的“考证”与升学机会发生联结，便扩大了教育收费的范围，增加了家长的教育负担，同时也坚定了人民群众对教育乱收费的广义认知。然而，这里却遗留了一个矛盾的问题：经济效益属于社会培训机构，而被问责的对象却是学校。 事实上，乱收费背后是行为失范。这意味着至少存在两类行为失范——利益驱动下的行为失范(利益驱动型)和制度制约背景下的行为失范(生存型和发展型)。 教育乱收费“行为失范”的根源在于“制度失范”。现代学校教育制度需要重建“理性秩序”，即在教育法制和教育公共政策上的程序公正，由此重建制约学校系统行为和教育工作者个体行为的“规范秩序”。 对教育乱收费的根治不能寄望于某一方面的政策，只能通过综合治理来实现。但如何真正推进“综合治理”还涉及到观念变革与更新的问题，其中就包括对专项整治及其成效进行反思和总结，这对于教育系统的制度建设及其“规范秩序”的建构是十分必要的。 建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，同样是治理教育乱收费的根本举措。鉴于教育事业发展的特殊性，在治理教育乱收费的具体措施上，除了业已实施的各项初见成效的措施(如“一费制”、“三限政策”、教育收费公示制度等)外，还有必要考虑综合治理的一些相关对策。如建构立体的“教育反腐与廉政”法规体系等。 此外，要强化终身教育体系，引导分层、多元的职业定向与发展模式。要建构“立体、分层、多元化的优质教育资源”，引导不同地区真正走上符合国情、地情、民情的“内涵式教育发展”道路，落实教育的各种社会功能，而非仅仅是“选拔功能”。
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