农村教育产品性质与教育财政体制

农村教育产品性质与教育财政体制

农村教育产品性质与教育财政体制
刘惠林
[摘要]农村教育产品是全国性公共产品，农村教育对于解决三农问题，推进我国的现代化、工业化和城市化，具有不可替代的作用。要破除农村教育应由地方政府负责的观念，坚持以实现教育公平为基本目标，建立以中央财政及省级财政为主体的农村教育财政体制。
[关键词]农村教育全国性公共产品财政体制公平
[作者简介]刘惠林（1957-），男，山东阳谷人，黑龙江大学教育学院副院长，教授，博士，硕士生导师，主要从事教育经济学、教育管理学、农村教育研究。（黑龙江哈尔滨1 50080）
[基金项目]本文系教育部人丈社会科学研究基金项目“中国农村教育财政体制问题研究”的研究成果。【项目编号：07JA880034)
[中图分类号]G40-01
[文献标识码]A [文章编号]1004-3985(2010)36-0005-03
进入2l世纪，农村教育成为全国性的社会问题，全社会普遍认为发展农村教育是解决三农问题的重要前提，是实现工业化、城市化、现代化的基础工程：正确认识农村教育产品的性质，以实现教育公平为基本目标，明确各级政府的责任，建立以中央财政及省级财政为主体的农村教育财政体制是发展农村教育必须解决的主要问题。
一、农村教育产品的性质
1．农村教育是公共产品。教育产品，是指教育部门和教育单位所提供的产品，这种产品又称教育服务：对教育产品属性的讨论是建立在公共产品理论基础上的：公共产品理论最先由美国著名经济学家萨缪尔森提出，他将公共产品定义为：将该商品的效用扩展于他人的成本为零；无法排除他人参与分享。人们普遍认同公共产品有两个典型的特征：一是消费的非竞争性，二是收益的非排他性。但在具体问题上，各种公共产品的情况是复杂的，在不同的历史时期有着很大的差别。以小学和初中教育为例，在前工业化时期，它是私人产品；进入工业化时代后，世界多数国家将其规定为义务教育，小学和初中教育成为公共产品。
农村教育是指县以下地区的教育，包括县镇教育和乡村教育两部分、具体地说，主要是指县以下的基础教育、职业教育和成人与继续教育？农村教育产品是公共产品，这是由农村教育的性质所决定的．我们根据公共产品的界定，分析我国农村教育产品的性质：
第一，农村教育产鼎消费的非排他性。我国已普及了义务教育，高等教育进入了大众化阶段，农村高中阶段教育也得到了长足的发展：教育权是人的基本人权，教育是缩小贫富差距、城乡差距，实现社会公平正义的有效途径。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中，规划2020年在全国范围内普及高中阶段教育、农村高中阶段教育产品的消费将不具有排他性，也就是说，不会因为一部分人多消费农村教育产品，而另一部分人就少消费或不能消费农村教育对于农村的每一名社会成员都是不可缺少的二当农村教育产品供给不足时，国家应采用行政手段保证农村教育的供给，以维护社会的公平正义和稳定。因此，在今后的我国，农村教育产品的消费本质上是不具备排他性的。第二，农村教育产品消费的非竞争性：教育是现代社会发展与进步的 。基础、改革开放后，我国农村教育的办学条件得到了根本性的改变，我国农村义务教育已普及，高中阶段教育发展迅速。现在，农村普通高中的需求主要是对优质高中教育资源的需求，生源不足一直是农村中等职业教育的主要问题：我国义务教育和高中阶段教育适龄人口在逐年下降，农村义务教育已普遍出现学生减少、教师超编的情况，农村高中阶段教育仅就其规模、师资数量在我国多数农村地区已能基本满足需要，农村高中阶段教育面临的主要问题是需求不足第三，农村教育产品的提供具有衬：会性。农村教育产品提供者可以是多元的，但政府必须是主体，高中阶段教育特别是职业教育要鼓励民办和中外含作办学、就总体而言，农村教育产品的供给表现为社会性而非个人性，政府应是农村教育经费的主要提供者、农村教育政策的制定者要充分满足农民及家庭对教育的需求，农村教育具有社会性。第四，农村教育具有多功能性。教育的政治、社会、经济、文化等功能在农村教育上都有明显体现，表现出特有的内涵。农村教育通过传播文化知识培养掌握科学技术的专门劳动力，传播现代文明，促进农村的社会进步，推动农村剩余劳动力的转移，为推进我国工业化、城市化、现代化进程起到不可替代的关键作用。
因此，当代中国农村教育是公共产品，政府应承担农村教育产品主要供给者的责任，
2.农村教育是全国性公共产品。公共产品按其受益范围或效用溢出的程度可分为：全国性公共产品、地方性公共产品：从理论上讲，全国性公共产品是指那些受益范围是跨区域的，可供全国居民同等消费并且共同享用的产品：
现在，对农村义务教育是全国性公共产品基本上无争议，但许多专家学者认为农村高中阶段教育产品是地方性公共产品地方性公共产品是指在地方的层次上被消费者共同且平等地消费的产晶，比较典型的如城市的消防队、治安警察、路灯等公共财政理论认为，地方政府由于掌握信息多，接近于享受教育产品的地方公众，能够提供适应地方社会需要的教育产品、由于社会经济生活中信息的不完备性和非确定性，中央政府对全体居民的偏好很难了解清楚，因此，中央政府在提供公共产品的过程中存在着失误的可能性：不是过量提供公共产品，就是提供不足。由于经济发展不平衡，势必造成不同地区人们对公共产品的偏好不同，也就意味着全部由中央政府提供同质公共产品的方法是不可行的，因此，农村高中阶段教育属于地方性公共产品。但这种观点目前受到越来越多的否定，否定的理由有三：第一，我国农村教育已纳入全国经济社会发展的大系统中，“三农”问题的解决是我国实现现代化、工业化、城市化的关键，教育是推进我国新型工业化和城市化的基础。农村高中阶段教育的受益范围已不限于农村地区，其主要受益者从地域范围讲，是我国东部发达地区及本省区大中城市；从社会发展角度看，是全国工业化、城市化、现代化进程。第二，每年都有大量的农民子弟通过高考走进大专院校，而他们毕业后很少再回到农村，从而使农村义务教育成为大量城市人才培养的重要阶段，城市成为农村高中阶段教育的受益者，而农村并未得到适当的补贴（即所谓的庇古补贴）。这种情况导致农村高中阶段教育的边际社会收益高于边际私人收益，使得其供给小于最佳供给，减少了社会福利。农村教育提高了农民的文化素质，为农民转变为市民提供了基础，因此，农村教育产品是全国性公共产品。我国经济社会发展不平街，中央财政占主导地位，地方财政特别是县级财政薄弱，如果将农村教育视为地方性教育产品，势必为中央财政推卸责任提供了理论依据。第三，依据传统的公共财政理论，可得出地方政府更愿意发展农村高中阶段教育的结论。但事实上，我国各级政府片面追求经济增长．CDP增长仍然是政绩考核的主要指标，他们把主要精力放在围绕CDP增长的经济建设上，而在公共服务上欠账很多，尤其是对农村高中阶段教育投入严重不足。我国经济发展极为不平衡，各地区财力发展相差悬殊。发达地区财力雄厚，农村高中阶段教育发展有基本保障；而不发达地区财力薄弱，农村高中阶段教育发展没有保障。
从以上分析可以看出，农村高中阶段教育与农村义务教育一样，其属性为全国性公共产品。我们确定农村教育是全国性的公共产品，有利于明确中央政府和高层次地方政府对农村教育发展的主要责任，合理划分中央政府与地方政府对农村教育的事权和财权。
二、政府对农村教育的责任
政府对农村教育发展负有主要的责任，在目前和将来一段时间内政府对农村教育的主要责任表现在以下几个方面：
1．实现教育公平。教育公平的基本含义是指人人享有平等的受教育的权利和机会。教育公平包括起点公平、过程公平、结果公平，教育起点的公平性对整个社会教育公平的实现具有重要的促进作用，没有起点的公平，教育过程和教育结果的公平就很难真正实现。
我国教育的不公平突出表现在城乡教育差距、区域教育差距和区域内教育差距。城乡教育差距是指城市和农村教育在办学条件、师资水平、经费投入以至于生源之间的差距。区域教育差距主要表现在以先进的制造业为主体的东部发达地区和以第一产业占较高比重的中西部地区的差距。区域内教育差距也突出表现在区域内发达的城市地区与区域内落后的农村地区的教育差距。所以说，我国教育不公平主要表现在以发达的城市和落后的农村地区之间教育的巨大差距。实现教育公平，核心是政府公平地配置教育资源。目前，优质教育资源集中在大中城市，城市人口与城市所占教育资源比例极不相称。近几年来，部分地方政府在进行农村中小学布局调整时思路有偏差，不顾实际情况强力推行不符合教育规律的布局调整，致使部分地区农村教育资源缩水或流失，不利于实现教育公平。因此，政府要在继续确保免费义务教育前提下，缩小高中教育阶段教育资源的城乡差距，促进农村教育均衡发展。
2．促进城乡教育一体化。城乡教育差别，最主要体现在城乡教育产品供给水平和供给制度的差异。因此，国家对城乡教育发展要逐步实行统一规划、统一政策、统一标准、统一待遇，建立起城乡统一、均衡、公平、公正的现代化的教育产品供给体制。只有从宏观体制上进行改革，才能真正实现城乡教育一体化。城乡一体化是发达国家已基本实现的教育发展目标。在我国，无论是理论界还是教育界都对城乡教育的二元分割习以为常，更有将农村教育视为单一为农村服务的教育，过分强调农村教育的特殊性而忽视城乡教育一体化的倾向。这种貌似强调农村教育传统和重视农村教育为农村服务的观点，实际上不利于城乡教育一体化。
3．促进农村劳动力转移。实现农村剩余劳动力的转移，是我国实现现代化、工业化、城市化的关键。我国经济发展必须实现由资源高消耗和低素质劳动力投入向技术进步、高素质劳动力投入的转变。我国农村剩余劳动力的基本特点是，数量大但素质较低，劳动力的技能水平和素质层次都远远没有达到丁业化、城市化、现代化的要求。发展农村教育是解决这一问题的基本途径。但是，目前农村教育模式与农村剩余劳动力转移的需求不相适应，农村教育的结构与经济社会结构的变化不相适应，农村人口的受教育程度与职业和阶层流动的需求不相适应。因此，必须加快农村教育发展，加大农村教育改革力度，
4．全面提高农村教育的质量。改革开放后，我国城市教育和农村教育的教学质量差距呈现出逐渐加大的趋势，一个事例是升入国家名牌大学农村学生的比例大大地降低，农村高中阶段教育发展远远落后于城市。农村教育发展支持政策的实施虽已取得明显的成效，但也存在诸如政策实施不平衡、政策实施资源不足、组织管理不到位以及政策缺失等问题。
应将农村教育发展的支持政策重心定位于提高农村教育质量。首先，通过继续实施积极性的支持政策以切实提高农村义务教育的质量。现阶段我国义务教育发展的城乡差距主要不是入学机会的差距，而是教育过程与教育结果的差距，是教育质量的差距。因此，努力提高农村义务教育质量，追求“有质量的教育公平”，要成为当前农村义务教育发展的主题。而要实现义务教育的质量公平，需要实施完善的支持政策，以推进农村学校的教育教学改革和课程改革，使农村儿童在真正的素质教育中健康成长。其次，通过继续实施支持政策提高农村职业教育的效益与质量。农村职业教育的发展虽然一直受到重视与关注，但也存在效益、质量问题。现阶段新农村建设的推进，农村劳动力的持续转移和农业现代化的发展，对提升农村职业教育的效益与质量提出了新的要求，这也需要从加强政策支持上做出新的探索与努力。
5．促进农村各类教育的协调发展。20世纪80年代中期开始，我国大力发展农村中等职业教育和成人教育，到20世纪90年代中期，我国农村教育的普通教育、职业教育的比例大致相当，成人教育已经得到充分发展，出现了一个较好的势头，但在20世纪末由于高等学校的迅速扩招和中等职业教育毕业生分配制度的改革，直接导致农村中等职业教育的滑坡，导致在社会上出现第二、第三产业缺乏大量熟练技术工人的现象。
政府要完成以上教育发展任务，核心是调整教育财政体制。当前，要增加农村教育财政投入，就应认真分析产生问题的根本原因，为制定正确的政策和改革措施提供事实和理论的依据。
首先，各级政府的教育财政责任划分不清，供给主体错位。我国教育财政体制不合理，中央和省级财政具有强大的财力，但不负责农村教育的发展。县级政府负有发展农村教育的责任，但缺少发展农村教育的财力。基层政府在农村教育上事权与财权不统一。其次，各级政府在公共产品的支出方向上，存在投入秩序失范现象。在经济社会转型期，各种社会矛盾激化，公共事务支出名目繁多，政府公共支出应该有科学合理的安排。而现实情况是政府在基础设施、市政建设、行政管理等方面支出过多，在教育、公共卫生等领域投入不足，农村教育的财政投入尤为短缺。最后，我国教育财政法制体系不健全。没有将实现教育公平作为制定教育财政法律的基本原则，教育资源配置制度不合理，对于城市强势群体有利，忽视农村弱势阶层的权利。
三、建立以实现教育公平为基本目标的农村教育财政体制
实现教育公平是我国农村教育发展的基本原则和主要目标。由于经济和社会发展程度、经济和政治体制历史文化传统不同，各国在农村教育产品提供方面有其自己的特点。我国经济社会发展不平衡，中央财政占主导地位，地方财政特别是县级财政薄弱，将农村教育视为地方性教育产品必然导致农村教育发展落后。我国要建立以实现教育公平为基本目标，以中央和省级财政为主体的农村教育财政体制。
1．中央和省级财政应在农村教育财政中占主体地位。目前世界上，无论是发达国家，还是发展中国家，大多数国家都是由中央和高层次地方政府共同承担农村教育的全部或主要费用，而中央政府往往承担更大的责任。我国中央政府和省级政府已具有在农村教育财政发挥主体地位的财政实力，要真正实现中央财政和省级财政在农村教育财政中居于主体地位，首先要实现政府功能与财政功能的转型，政府要从经济建设型转成公共服务型，财政要由投资型财政转成公共型财政；要降低财政支出中经济建设经费比重，减少经济支出的过度虚耗供应，将大量的财源用于扩充农村教育等农村公共事业支出。
中央和省级财政在农村教育财政中的主体地位要有区别。中央和省级财政主要承担农村义务教育的经费。普通高中经费应以省级政府为主，中央政府作为重要的财政支出主体，县级政府则主要承担公用经费和基建费用。农村中等职业教育的经费来源由中央财政、省级财政共同承担，在中西部地区以中央财政为主，在东部发达地区以省级财政为主，中央财政要给予专项转移支付。中央财政和省级财政对农村教育的转移支付要采取科学、量化的指标，根据学校的专业设置、培养质量、毕业生就业情况确定转移支付的数额。
2．建立农村教育基准制度。目前我国城乡教育差距继续拉大的一个重要原因，在于农村教育缺乏明确底线标准，因而也就无法统计处于底线标准以下农村学校的数量，不可能制定出达到最低办学标准的目标和步骤，不能明确政府应承担的消除最低标准线以下农村学校的责任。我们要把建立农村教育国家基准作为推动农村教育发展与提高质量的基本政策措施，要保证农村学校都能满足最基本的办学条件。
制定国家农村教育基准制度的主要内容有：规定全国农村各类教育生均经费、师生比、办学条件等方面的最低标准；制定改造低于国家农村教育基准办学条件学校的时间表和责任主体；建立根据国家经济发展形势修订国家农村教育基准的法定程序；与此同时，允许各地方根据本地经济发展状况建立符合本地实际情况高于国家农村教育基准的农村教育基准和相应的目标、责任、调整程序以及监控办法。
3．建立同一行政区内统一的农村教育财政拨款制度。在同一行政区内，对实施农村义务教育的学校，以学生数为标准，实行均等化拨款制度，并在条件成熟时向农村高中阶段教育拓展，经济发达地区可以首先实行农村职业教育均等化拨款制度。财政教育经费来源是纳税人缴纳的税收，在公立学校之间进行分配时，必须公平公正。同一级政府管理的公立学校，原则上每个学生都应获得相同的教育资源。要改变政府对公立学校拨款不是按学生人数，而是按重点校和非重点校来划拨的拨款方式，实现同一级政府管理的公立学校经费标准统一。为解决同一区域内不同学校间财政资源严重不均衡的局面以及义务教育阶段严重的择校问题，应取消重点校、非重点校的划分，对所有的公办学校一视同仁，以学生数为标准，实行均等化拨款制度。在当前，财政资源分配应向薄弱学校倾斜，以缩小学校间财政资源配置的差别。
4．优先在农村地区普及学前与高中阶段教育。优先在农村地区普及学前与高中阶段教育具有不可估量的巨大作用。目前，国家实行的农村地区义务教育阶段资助贫困家庭学生的各项措施，已使农村义务教育不受学生家庭条件的限制，适龄儿童都可以受九年制义务教育。我国大中城市实际上已经普及了高中阶段教育，经济发达地区的农村青少年接受高中教育已没有经济上的障碍，这些地区的青少年没有接受高中教育主要是个人厌学的原因和家庭对教育重视不够？但对于我国中西部农村地区来说，相当数量的青少年有强烈的接受高中阶段教育的愿望，可农村高中阶段教育由于收取高额学费，加之部分农民家庭生活困难，使之没有经济能力接受高中阶段教育。为此，中央政府已每年为每名中等职业学校学生提供1500元的补助，为农村高中部分贫困学生提供1000元困难补助。但仅此是不够的，政府应从国家发展战略的高度克服阻力，优先在农村普及学前与高中阶段教育，增加财政投入，减少对农村高中阶段教育的各项收费。我国作为人口大国和农业大国，农村人口占多数，在没有充分经济准备的前提下已开始进入老龄化社会，提高农村现有青少年的文化素质是应对老龄化社会到来的最佳选择。
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