论我国现行高校惩戒权的缺憾及其完善

论我国现行高校惩戒权的缺憾及其完善

　　论我国现行高校惩戒权的缺憾及其完善
　　
　　郑 亮
　　
　　（南京师范大学公共管理学院，江苏 南京210046）
　　
　　摘要：惩戒权的存在是维护高校自治的需求，合理合法行使惩戒权也是实现教育目的的需要。但我国的现状是高校惩戒权的界限和行使的程序缺乏明确的规定和相应的监督。此外，救济的缺失使得学生合法权益难以得到保障。本文提出了从实体规则、司法程序、救济和监督几方面来完善高校惩戒权的一些思路和解决方法。
　　
　　关键词：高校惩戒权；受教育权；立法完善；救济；监督
　　
　　中图分类号：D90 - 05 文献标识码：A 文章编号：1006 -723X（2012）10 -0055 -03
　　
　　基金项目：江苏高校优势学科建设工程资助项目
　　
　　作者简介：郑亮（1972-），女，湖北荆州人，南京师范大学公共管理学院助理研究员，主要从事教学管理、沟通学研究。
　　
　　高校惩戒权是指法律规定的高校根据法定事由对其学生作出的具有法律意义的惩戒行为的一种权力①。惩戒权的存在是维护高校自治的需求，合理合法行使惩戒权也是实现教育目的的需要。但中国高校在行使惩戒权时与其他国家和地区的高校有着显著不同。
　　
　　一、我国现行高校惩戒权规则之缺憾
　　
　　教育惩戒权作为一种实体性权力，有其独特的实体性内容、表现形式、运行范围以及实体性法律后果。从权力性质看，教育惩戒权不是行政权，也不属普通的民事权力。然而我国大陆地区高校长期实行“政校合一”的管理模式，行政权扩张的本质和“大学生受教育权”构成了一种悖论，造成了高校惩戒权与学生受教育权的立法冲突，同时权力行使和权利保障之间的种种矛盾构成了大学生受教育权和高校惩戒权之间的法理冲突和现实冲突。正是由于我国现行的教育法律、法规并未提供明确的惩戒权依据，立法不足的同时伴随着监督机制、救济机制的缺位，高校惩戒过度或惩戒不作为事件时有发生，对学生的正当权益造成了重大影响。与西方“高校惩戒权”相比较，我国高校的惩戒权明显存在实体规则的缺陷、程序规则的缺乏以及救济渠道的不畅，缺乏相应的惩戒监督机制。
　　
　　1.实体规则的缺陷
　　
　　我国高等教育法规不完善，与之配套的立法也严重滞后。以《高等教育法》中授权性的规定为例，“按照国家有关规定”却并没有明确、具体的实体性规则。此外，高校为了自身的管理需要而制定的规章制度与上位法相悖。如受教育权是公民一项重要的基本权利，但有相当多的高校规定考试作弊就要被勒令退学或开除，就是一种权力对另一种权利的限制。有的高校自行创设的“就业违约金”，也严重违反了行政法治原则。
　　
　　2.程序规则的缺乏
　　
　　美国最高法院的一位法官曾说过：“苛严的实体法如果公正地、不偏不倚地适用是可以忍受的。”程序规则的缺失会直接导致高校行使惩戒权的不当甚至滥用惩戒权，造成高校惩戒权与学生合法权利的冲突。在刘燕文诉北京大学不授学位案中，一审法院认为被告北京大学违反法定程序②。但是我国现行的《中华人民共和国学位条例》以及《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》中，都没有明确与相对方合法权益有关的程序性规定，学生的合法权益并没有受到真正的关注和保障。
　　
　　3.救济渠道不畅
　　
　　“无救济则无权利”，没有救济的权利是一纸空文。在刘燕文一案中，自1996年起原告连续三年向北大及国家教委申诉，却始终无法实现其权利的主张。因为根据我国行政诉讼法的规定，而“学校不能作被告”的观点在实践中为法院所广为接受，从而限制了大学对学生进行惩戒时的救济权利。救济渠道的不畅，严重阻碍了学生受教育权的充分实现。
　　
　　4.惩戒权缺乏相应的监督机制
　　
　　由于学校在行使惩戒权时缺乏相应的标准，惩戒形式的选择随意性极大。 (范文网　www.fwsir.com) 这种随意性容易致使惩戒缺乏公正性而侵犯学生的权益，教育的“不公正往往是最不可饶恕的”。目前通行的做法是，学生如果对学校的惩戒不服，要向学校所在地的教育行政部门提出申诉。但我国当前教育体制的现状是，行政部门与大学在资金、人事、特别是管理学生上都是有紧密关联的，所以往往难以尽到其监督的责任，并不能起到真正维护学生利益的作用。更有甚者，在实际运作中行政权凌驾于法制之上的情况并不少见。法治社会要求任何一种权力行使的行为，包括法人对其成员的管理行为应当符合法治的基本原则和精神，应当遵循合法与公正合理的要求。根据国家相关的法律法规和学校的规章制度选择合乎法定性要求的处分方式，同时做到惩戒权行使的适度与合理性，这种惩戒权理应受到监督。
　　
　　二、高校惩戒权制度的立法完善
　　
　　立法的缺陷以及高校行政的泛化，严重影响了法律法规的执行，使高校惩戒权缺乏严格的约束。因此，加强高校的法制建设并保障学生的合法权益是保证高校工作顺利进行的关键，其核心问题就是完善健全现有的教育法律、法规。
　　
　　1.完善高校惩戒权实体规则
　　
　　首先，应根据《立法法》对现行的教育法律法规进行清理，如改变学生受教育者身份的处分行为（开除、勒令退学等），仅通过一个行政规章就可以剥夺，未免本末倒置。其次要对学校权力的取得、运行、制约和责任承担等问题进行规范。《普通高校学生管理规定》应当明确高校管理权的职责和权力范围，规定高校对学生奖励或处分的权限，并明确必须剥夺或限制受教育权的条件、情节、程序，将“公民有受教育的权利和义务”的内涵和外延条文化、具体化。
　　
　　2.健全高校惩戒权的行政法规范
　　
　　我国传统的行政法观点认为只有国家机关才能作为行政诉讼的被告。故此应从基本法律的角度明确高校的法律性质，确认其权力的行政性，由此授予大学生对高校提请行政诉讼的权利。权力如若不受到规制，权利就无从受到保障，因此要将惩戒行为纳入到行政诉讼范围，当然要先明确申诉为行政诉讼的前置程序，只有通过申诉途径而没有得到救济时，才能提起行政诉讼。
　　
　　3.将民法设计理念引入高校惩戒权
　　
　　“无论何时，只要政府承担高等教育的某些责任，某些公共机构必定会变成行政执行的所在地。”一旦高校作为事业单位法人在市场经济下商业运作的合法性被确认，学校和学生的民事法律关系就能被确认。如果高校在实施惩戒权的过程中造成了对学生权利的侵害，除了应当受到主管部门的惩罚还应当承担相应的民事责任。以重庆邮电学院的女大学生因与男朋友发生性行为导致怀孕而被学校开除为例，学校此举就侵害了学生的性权利和隐私权。按照民法的规定，权益受损害的学生可以采取民事保护措施，要求学校恢复名誉，消除影响，恢复学籍并给予补偿。
　　
　　三、高校惩戒权的司法完善
　　
　　“程序正义”是法治的一个极其重要的概念，实体权利的实现需要依靠程序法的保障，因为公正的结果只有通过公正的程序才能产生。学校对违规学生作出处罚时，如果不符合法治精神的正当程序，就会引发诉讼的产生。因此完善高校惩戒权应该从以下几个方面着手：
　　
　　1.建立和规范惩戒程序
　　
　　正当法律程序是对权力的根本性制约，是对权利的最低限度的保障。因此，高校管理权行使中，程序法必须保护学生的知情权和辩护权等实体权利。具体内容是：（1）送达与告知，确保学生的知情权不受侵犯。（2）告知书应写明具体指控及理由。这种“先取证、后裁决”的方法可以有效防止公共利益的虚伪性，也维护了学生在申诉和辩护时的知情权。（3）举行听证会并展示证据。听证制度的功能是使权力与权利相制衡。学校必须出示相关证据，而学生有对其进行质认或确认的权利。（4）告知学生上诉权。学生应当了解维护自己正当权益的途径。
　　
　　2.完善救济渠道机制
　　
　　在高校学生管理纠纷的诉讼程序问题上，德国、日本及我国台湾地区都确立了“穷尽行政救济原则”。“有权利必有救济”是法治的基本理念，司法救济是规制学校权力，实现学生权利的最有效有力的手段，因此为了最充分地保障学生的受教育权，必须将惩戒行为纳入行政诉讼中。结合我国目前的立法实际来看，法律应根据大学惩戒的不同情况给予不同救济。
　　
　　第一，学生所受的惩戒是基于纪律原因，由法院给予司法审查以保障学生的人身权、财产权和受教育权。具体而言，可诉事项可以包括以下七类：入学与注册类行为；考核与成绩记载类行为；转专业与转学类行为；其他学籍管理类行为；学业证书管理类行为；学位证书管理类行为；奖励与处分类行为。
　　
　　第二，学生所受惩戒基于学术原因，司法持消极不介入的态度。对学术问题进行实质性的判断是高校的专长，法院没有能力轻易进行实体评判，不适合通过遵循严格的程序要求来实现。
　　
　　第三，完善申诉制度。现有的申诉制度过于简略模糊，缺乏可操作性，因此要对受惩戒学生的申诉期限、时效、受理申诉的机构、申诉条件及学校行政决定的合理期间做出明确规定。
　　
　　第四，成立专门的仲裁机构。一个中立的仲裁机构可以保证申诉的公正性，这个机构的人员组成应该被高校和学生双方面同时认可，并具有一定的专业性和权威性。
　　
　　3.建立惩戒权行使的保障监督制度
　　
　　孟德斯鸠说“一切有权力的人都容易滥用权力”。只有将高校的惩戒行为纳入司法审查的范围，才能保证高校合法、合理、公正地行使惩戒权，从而体现惩戒权的教育性，才能真正有助于实现高校培养人才的目标。加强法律监督，不仅可以促使高校谨慎行使权力，规范管理行为，而且有助于保障学生的合法权益。通过法律、法规、校规有效控制高校惩戒权的“自由”空间，将高校的惩戒权限定在既合法又合理的范围以内，是维护学生权益、实现有效管理、依法治校的重要条件。
　　
　　在可以预见的未来，随着学生权利意识和自我意识的不断膨胀，“高校学生管理行为是内部行政行为”这一传统观点将会受到严重质疑。越来越多的高校学生管理纠纷都会通过司法途径来寻求解决。但在实践中，司法如果直接介入高校管理，不仅会造成司法资源的严重浪费也会使高校的正常教学和科研工作受到严重影响。因此，从节约诉讼成本和防止学校为诉讼所累，笔者认为，从我国教育国情出发，又要与民众道德期望相契合，同时也要适应未来形势发展的要求，应该从实体制度、司法程序、救济和监督机制这几个方面来完善我国高校目前的管理制度，规范高校的管理权是最为有效的方法。这样既可以合理地保留大学的治学空间，又符合法治的发展趋势，也能满足现实状态下社会、高校和学生三方面的可接受程度，同时具有一定的前瞻性。

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