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我读“一号文件”
我读“一号文件” 李昌平
今年的中央“一号文件”1月1日出台以后，各方好评如潮，不少人指出“1980年代‘一号文件’回归了”。是的，中央把今年第一个文件再次锁定在“三农”问题上，这表明了党中央国务院对“三农”问题的高度重视和解决“三农”问题的决心。 总的来说，今年的“一号文件”全面、系统，最值得称赞的是将农民增收的问题提到了一个很高的位置，增收的措施比往年更积极、实在，如：农民工成为产业工人的重要组成部分；加强对农民工的技能培训；改革征地制度；对县及县以下金融机构支持农业作出硬性规定等等。但是，笔者认为，今年的“一号文件”和1980年代的“一号文件”背景不同，现在的关键问题在于深入、扎实地贯彻、落实，以引发其普遍的积极效应。 今年的“一号文件”是一个推进城乡协调发展的指导性文件，而1980年代的“一号文件”则是总结农民首创的农村改革实践的行动纲领。现在的中国已经发生了根本性的变化，外向型经济已经成为拉动整个国民经济发展的火车头，城市化已经成为主要的发展战略，吸引投资和防止金融危机已经成为经济发展和经济安全的关键。农民问题作为经济发展和政治稳定的重要环境条件，出台“一号文件”不仅是农村农民农业发展的实际需要，也是各种利益综合平衡的需要。 从1982年第一个“一号文件”，到1986年第五个“一号文件”，堪称一个连续的冲破体制、解放农民的过程，它们先后把农民从人民公社的体制中解放出来（离社不离土———分田单干），从土地上解放出来（离土不离乡———乡村非农经营），从乡村社会解放出来（离土又离乡———进城发展）。这样的一个过程，是在解放农民生产力的同时，向农民开放发展空间和改善发展环境的过程。农民在这一过程中，释放出巨大的生产力，农民的收入得到了前所未有的快速增长。1990年代以来，农民负担加重，收入增长缓慢。严重阻碍生产力发展的，是大举进入农村而又急剧膨胀的基层权力以及城乡二元结构。今年的“一号文件”在解放农民、扩大农民权益方面较前些年大有进步，对城乡歧视、身份歧视，已有实质性的认识，但还需配套性措施予以解决。 今年的“一号文件”关注的增收重点之一是粮食主产区，文件对解决粮食主产区的农民增收有相当的力度。但是要注意到，现在对粮食生产的优惠政策对生产粮食的农民而言，增加收入的作用不能和1980年代同日而语。1980年代是粮食短缺，增产就可以增加收入；现在粮食生产能力很强，还能从国际市场得到粮食；近十几年的实践证明，粮食生产增收最慢，不仅如此，还常常增产减收；所以，国家才给粮食生产区补贴和优惠的政策。清醒地认识到这一点，对粮食主产区有好处。 这次文件有20多条增收措施，专家学者、基层干部和群众都给予肯定，关键在于完全兑现。如对县以下金融系统的支农规定、将农民工纳入产业工人的范畴等，就需要大抓落实。为保护农民土地收益而改革征地制度，非常急迫，更需要以新思维建立新的征地制度，并保证实施。 不少人都说今年的“一号文件”“含金量”很高，也确实如此。值得提请注意的是，“含金量”高并不等于增收的作用就大，有时候“含金量”越高，对农民并不一定是好事。因为“含金量”再高，不是直接落实到农民的头上，而是要通过部门再配置到农民头上。在现有的体制下，“含金量”高有时也会强化部门利益，如何防止部门摄取农民利益，也需要采取有针对性的措施。 这还提请我们反思十几年来“上有政策，下有对策”的体制根源。1980年代的“一号文件”之所以给农村改革巨大的推动，1980年代的农村之所以芝麻开花节节高，就因为旧体制消解，新体制生长，生产力获得巨大的释放空间。现在，如果不继续推进基层管理体制改革，精简机构和人员，怎么可能跳出“黄宗羲定律”式的轮回呢？农村信用社改革搞了多少个轮回了，改来改去，还是那个准官商银行体制，不触动体制的改革，改革一万年也许还是老样子。 市场配置和政府调控在文件中有了好的描述，但如何利用非市场的办法、充分配置农村劳动力、增加农民收入，也值得考虑。在农村，“两多一少”———劳动力多、农产品多、钱少；农村有大量的劳动力长期闲置，但农村又有大量的事没有人干。实践证明，单靠市场化、货币化，配置不了剩余劳动力。所以，政府调控的职能要与民间组织配置劳动力的功能很好的结合起来，以此解决农村有事无人干的尴尬，同时增加农民收入。 南方周末 2004-02-12
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