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环境法的复魅与祛魅——环境利益何以平衡

时间:2007-1-27栏目:环境保护论文

并不具有法律约束力,1992年《里约环境与发展宣言》淡化了环境权利的人权性质,其原则一对环境权利的表述是“they are entitled to……”,直到2002年约翰内斯堡地球峰会,各国才承认考虑环境与人权的可能联系。24 将1972年人类环境会议作为第三代人权产生的标志,大有可以商榷的余地。可见,通过《人类环境宣言》文本论证环境权的主体是人类,是无的放失。

  人类环境权论的第二条进路是,环境权利与环境义务的非对称性,即环境权指向环境整体,而环境义务则指向环境局部,但取得环境保护的理想效果,则需要所有义务主体的积极行动。个人的权利主张没有对应的义务主体,只有人类这一权利主体才能与人类这一义务主体对应。25 这种论证方法实在让人费解,既然破坏环境的行为是局部的,为什么不能让个人或社会组织承担环境义务呢?那为什么又出现了环境权利与环境义务的非对称性的问题呢?诚然,环境保护需要所有人的行动,难到这不是由单个人的义务组成的吗?这种子矛子盾的论证,是由于预设了环境权的主体是人类。实际上,环境权调处的公民和国家的关系,其客体是国家行为,不是环境本身,权利内容是防御国家侵害环境的良好状态,又要国家促进它,对应的义务主体是国家。

  人类环境权论者也不得不承认,强调环境权利和环境义务的主体是人类,徒劳无益。人们总是更关心仅仅属于自己的利益,而不是自己所属群体的共同利益,环境保护的实践证明,在人类整体环境利益面前,个人没有环境保护的积极性。但人类环境权论的解决方法是,国家强制公民履行环境保护的义务。26 这种人类环境权论又倒向了环境义务论,实质上环境权否定说。

  人类环境权论最终将环境权定性为“自得权”,是权利与义务合二为一的权利类型,并且也自己承认,这是一般法理学理论不能解释的。27 的确,权利主体和相应的义务主体集为一身的权利,是闻所未闻的。如果真的存在,人类能够不履行环境义务,也不享受环境权利吗?台湾学者叶俊荣认为环境权主体只能是个人,28 人类环境权论的反驳是,人人的权利之和不等同于人类的权利。的确这不等同,但是,人类的环境权利就能代表所有个人的权利吗?逻辑是一致的。人类环境权论认为,环境权主体是个人的观点,只是追求权利可能产生的后果,而不是权利的法理是否成立。然而,人类环境权论在自己创立的法理中是成立的,可是并没有什么实际效果。

  (二) 政策化的环境立法和执法

  中国《环境保护法》(1989年)的基本内容是宣示国家的环境政策,规定政府各部门环境管理的职责,以及自然保护、防治污染的基本制度及其法律责任。尽管,后来的环境保护单行法对这些基本制度有所发展,但是仍然没有超出《环境保护法》的基本框架。实质上,目前中国的环境立法的现状,典型地体现了环境公益的认识,即公民和企没有与环境相关的权利,只有法律规定的义务,最终使环境法蜕变成环境政策,难怪有的坊间人士主张用《环境政策法》代替《环境保护法》。

  环境权利与环境义务主体的泛化,使环境法律成为环境行为选择规则之一,而不是必须遵循的规范。法律文本效力并不在于是否具有内在效力,而在于社会成员的普遍承认,否则只能成为具文。29除此之外,当政策与法律相吻合时,法律规范即使得不到认同,也会获得效力,但这本质上是政策的实施,而非法律的执行。中国环境执法的不利局面,一直被归咎为,地方政府单纯追求经济增长,而缺乏环境执法的积极性。其实,这是一个似是而非的解释。中国的环境法律主要规定了政府管理企业的权力,即只是强调环境保护义务,而环境利益则想当然地被认为是公共性的,公民和社会没有要求良好环境状况的合法地位,环境执法的效果仅仅依赖政府的主观意愿。这才是地方政府殆于执法的真正原因。因此,地方政府的环境执法行为,仅仅是表演给中央政府,环境执法也就演变成了环境政策的实施,执法形式也就成了运动。例如,针对淮河流域的严重污染,1998年1月1日的“零点行动”,2000年在全国范围内实施的“一控双达标”行动。可见,中国的环境执法已经变成了中央政府强行推进的执法运动,这不能不令人质疑中国环境立法的科学性。

  事实证明,这种运动式执法是失败的。对淮河的运动式治理收效甚微,淮河流域的水质污染程度严重反弹,600亿资金付诸东流。实际上,“零点行动”当时就是失败的,地方政府为了实现中央的达标要求,工厂全部停工,不准排污,甚至用自来水冲洗河道。30 但是,执法检查之后,地方政府又故伎重演,默认企业大肆超标排污。环境公益浸淫下的环境立法与执法痼疾深重。

  三 区别的环境利益

  强调环境利益的公共性,掩盖了不同地区的不同环境利益。这集中体现在两个方面:一是,不同地区之间在环境利益上的冲突,不同的地方政府都以环境公益的名义进行环境管理,但却不能阻止破坏其他地区的生态环境。二是,对于全国享受的环境利益,地方政府承担了过于沉重的责任,在地方政府和中央政府之间出现了环境利益与环境责任的失衡。

  (一)环境藩镇割据

  中国环境执法的权限除了少数事项外,31 都由地方政府负责。32 对于跨界资源的开发和跨界污染的防治,这种管理体制的作用微乎其微,不同区域完全不能合理分配共同资源,更不能公平承担环境损害,形同藩镇割据。这种割据状态首先是跨界水资源的无序利用,其次是跨界污染防治的制度缺失。

  中国跨界水资源的利用,由非正式安排向正式制度转变,开始于1987年

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