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面向2000年的中国政府行政-变革与发展的图式

时间:2006-11-28栏目:公共关系论文

竞争能够产生改进公共服务的效果。

·减轻中央政府的压力和行政管理的负担减少了用同一政策管理整个国家而造成的混乱。

因此,分权制是一种适应非均衡环境下的,多元化社会的一种有机式的权力结构,而不是一种机械式的权力结构。它的特点是由多元化权力来解决多元化社会问题。

从中国的具体情况来看,分权化的方面和形式是多样的,主要有:

(1)地方分权。实行中央与地方权力的划分和配置,在加强宏观调控和中央政府权威的前提下,扩大地方政府的自主权。

(2)权力分散。将中央政府的权力和责任分别授予不同的职能部门。

(3)民营化。使国有企业成为真正自负盈亏,自主经营的独立的商品生产者和经营者,实现所有权与经营权的分离。

(4)行政委托。将政府职能和政府管理权力委托给非政府机构,在政府的指导和监督下进行某些事务的管理。

(5)扩大社会自治和社会管理的范围。


3、政府结构-功能的分化


从政治发展与行政发展的角度来看,中国政府行政体系显示出不发达的特征。这核心体现在政治-经济-社会的一体化,也就是讲,整个政府行政体系的结构-功能的混同和分化不足。其主要表现为:

(1)党政职能的混同

建国以来,我们的政府管理体系存在着功能紊乱症,这种紊乱症首要表现在党政职能的紊乱。政党通过实际执政来实现对国家的领导,这是现代政治最为明显的事实,现代政治便是政党政治。中国共产党的领导地位是历史形成的,也是中国的现实性的选择。问题在于执政党通过何种方式和途径来实现对国家的领导。在中国,长期以来,在党和政府的立法、司法、行政机关关系上,存在着严重的党政不分,以党代政的现象,管理中国的实际上是“两个政府”,如邓小平所讲的:“加强党的领导,变成了党去主办一切,干预一切,实行一元化领导,变成党政不分,以党代政”。这种职能上的混同导致的弊病是:

·立法机关的职能的弱化,法律权威的不能真正建立;

·政府的自立性受到损害,行政管理职能不能有效发挥;

·机构对口重复设置,机构膨胀,人浮于事,效率低下;

·职责不清,互相扯皮,以及官僚主义;

·用人与治事的分离;

·党组织行政化和权力化,特权与不正之风;

·影响党组织的自身建设。 

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(2)政企职能的混同

在政府与企业的关系上,社会主义国家传统的国有经济,是按照马克思关于“社会工厂”的设想和列宁的“国家辛迪加”模式建立起来的,在这里,整个社会成为一个规模无比巨大的企业,全体公民都成为国家的雇员。微观经济单位不是一个具有独立法人地位的经济实体,而是为政府主管单位的附属物来参与国民经济活动,政府始终是企业生产经营活动的直接决策者。企业成为具有单一生产功能的行政基层单位。企业既没有决策上的自主权,也没有经营管理上的责任。企业根本不是本来意义上的经济实体,因为国家政府的行政管理职能和管理机构人为地割裂了企业与市场的联系,企业成为依附于政府的加工厂。因此,政府与企业的职能上发生了根本的混同,核表现为: ·国家作为国有资产的所有者与作为社会经济活动的管理者的职能混同;

·政府作为国有资产的所有者与企业作为资产的经营者的职能混同;

·政府作为经济活动的管理者与企业作为商品生产者和经营者的职能混同。

由于政企不分,企业很难成为独立的商品生产者和经营者,也不能成为独立经营、自负盈亏、自我约束、自我创新的经济实体,导致企业和其他微观单位失去活力和政府经济管理的官僚化这双重病症。

(3)政府行政体系内部的职能混同

在政府行政体系内部各部门,单位之间也存在着结构-功能的严重混同状况,主要存在这几种情况:

·结构-功能未充分分化,如决策、咨询、信息、监督各部门之间的结构与功能的失调;

·结构分化-职能未分。主要表现作部门之间的关系不顺,职责不清,互相交叉,互相扯皮。 ·结构-功能分化过头。主要表现在部门林立、政出多门、管理制肘太多;

在此状况下,政府管理的职能一方面不能得到有效发挥,另一方面使政府的管理成本上升,效率低下。

由此,在未来的中国行政改革之中,政府体系结构与功能的分化仍然是一项艰巨的任务。结构-功能的分化与整合程度将直接影响整个政治体系的发展,经济体制的转换,以及政府行政体系自身对外环境适应能力的提高。在这方面,核心的目标是:

党政分开。党的目标是大政方针、组织、思想领导,党不应干预政府的行政管理事务,保证政府独立地依法行使其公共权力。 政企分开。实行国有资产所有者和经济活动的管理者,资产所有权和经营权的分离,使企业成为在竞争性市场

上的独立的经济法人和实体。

理顺部门关系。明确各自的职权范围,各司其职,相互配合,共赴事功。


4、行政体系的制度化


制度是行政系统运行的一套规则体系,是行政系统稳定的,受到尊重的和不断呈现的行为模式,它体现的是行政社会共同的利益所在。制度设定的目的在于:

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·维护社会共同的利益,以防止对共同利益的侵害;

·规范行政的行为,以防止行政行为的偏差;

·作为一致性的标准,统一调节冲突;

·减少管理过程中存在的不确定因素。

总而言之,制度通过提供一系列规则界定政府及政府公务人员的选择范围,约束人们之间的行为和相互关系,从而减少管理中的不确定性,减少互动和交易的成本,保护共同的利益,促进行政管理体系的良性运转。制度提供的一系列规则实际上是由整个社会认可的正式约束和一套管理的程序与机制所构成。

正式约束是行政体系有意识建立的一系列法律,法规和政策,它作为一种法律规定(或具有法律效用)的契约。共同约束着人们的行为。程序和机制实际上是政府管理契约的一种实施保障,其实质是通过一套相关措施的规定,来保证法律契约的实施。 抛开别的因素不予考虑,从经济分析的角度来看,制度化与管理的效率和绩效具有十分密切的关系。作为一种理性的制度,其制定和实施,规范了人们的行为空间,提供了一种较为明确的行为准则,减少了管理中的随意性和不确定性,降低了人们情感挥发的可能性,减少了管理的成本,因而它为效率的提高提供了一条最为现实的途径。

长期以来,我国行政体系的制度化程度是较低的,主要表现在:

·缺乏一套较为完备的制度安排,人们习惯上将之称为“无法可依,无章可循”。

·政治动员偏好,我们不习惯于用制度解决问题,习惯于用政治动员或者运动的形式解决问题,因而在体制运转上的不确定性程度很大。

·规则多变,制度与政策等约束规则的稳定性程度差,所谓朝令夕改即是。

·特殊取向,缺乏一种普遍性的行为取向,制度常常受到血缘、地域、人情等特殊关系取向的影响,所谓“有法不依,执法不严”即为这种表现。

·权力崇拜,以人代法,以言代法,以权压法现象时有发生。

制度化程度比较低,在现实中导致下列一系列弊病: ·法律的权威和政府的权威受损;

·非理性的行政行为;

·职责不

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