不断创新机制 使电子政务建设更有效益

不断创新机制 使电子政务建设更有效益

   电子政务诞生于20世纪90年代。近10年来，在信息技术创新和政府改革的双重驱动下，电子政务已经随着经济全球化的发展而不断推进，信息技术快速扩散促进了各国政府改革的日益深化，已成为一种全球性的浪潮。

　　我国政府历来十分重视推行电子政务。电子政务建设作为政府改革的重要组成部分，正在被逐步纳入政府改革的目标体系。这充分表明，在加快推进现代化建设和不断扩大对外开放的新阶段，积极推进电子政务，对促进各级政府真正实现公开透明、高效运转、勤政廉政，对全体公民行使涉及政府事务的知情权、参与权和监督权，对发展社会主义的民主政治，都具有非常重要的意义。

　　现阶段我国部分地方政府、尤其是欠发达地区政府，在信息技术应用的程度和电子政务发展的阶段上，尚处于整合信息资源、完善政务流程的初级阶段；同时电子政务项目往往涉及到信息技术、信息服务、施工管理、运行模式以及深度开发应用等多个领域。因此，要使电子政务项目获得成功,就必须在理论和技术上有新的突破,寻求实践运用的新发展，通过挑战传统的主流模式,进行理论、技术和实践的创新，研究和提出电子政务项目建设的新观点和新方法。

一、基于需求分析，把握设计定位

　　电子政务是用信息技术实现的、符合各级政府业务要求的应用信息系统，必须满足5种需求：
——从政务需求上讲，就是要围绕实现政府系统公文无纸化传输的总体目标，加快政府部门内部办公网络的建设，确保办公网在安全、保密、畅通的条件下与其它部门实现网际互联，为实现无纸化传输、提高政务效率创造条件，也为最终建成“T”型结构的政府宏观经济信息资源专用网打下坚实的基础。

——从业务需求上讲，就是要适应政府机构改革和职能转变的要求，为政府部门强化经济调节和市场监管职能提供充分、便捷、有效的信息流，以保持政府部门内部信息的互联互通，保持源自于因特网的、业务开展必需的国内外重要信息，保持信息精品的供给，以节约筛选适用信息的成本，提高办事效率。

——从事务需求上讲，就是要配合政府形象的改变，以“电子政府”方式为企业、社会和公众个人提供全天候、全方位、直接的和普遍的服务，更好地行使政府的公共服务职能，推介政府职能转变后的新形象，在全球信息化时代塑造出既能有效行使职能又能与公众互动的虚拟政府形态。

——从会务需求上讲，就是要本着讲求实效、提升效率的原则，充分利用现有软、硬件资源，把视频会议和IP电话作为传统会议和电话会议的延伸和升级，实现会务流程的节约、安全和高效。

——从提升办公自动化的需求上讲，就要使原来少量的、内部的、分散的、孤立的、以辅助办公和处室内部服务为主的应用系统转向系统化、整体化、全面地履行政府部门职能的应用系统，从多种类的、专有的、纵向联系（信息孤岛式的、点对点式的）为主的应用系统转向标准统一的、开放的、互联互动的应用系统。

　　同时，电子政务建设必须面对3种挑战：

　　一是重复和盲目建设的挑战。政府信息系统如果缺少整体的建设规划和统一的技术标准，很容易出现自成体系、重复建设的现象，影响电子政务的良性发展。因此，必须按照“统一指挥、统一规划、统一标准、统一进度”的总体要求，制定统一的建网规划和统一的建网标准；同时综合考证业务拓展前景和公务员对网络的需求及掌握的水平，立足于现有硬、软件设备资源，逐步进行配套和改造提升。

　　二是安全和保密的挑战。信息安全是电子政务的基石。电子政务项目的建设，要注重正确处理发展与安全的关系，综合平衡成本和效益，按照现阶段政务公开和国家安全的要求,需要物理隔离的就坚决进行物理隔离、可逻辑隔离的就进行逻辑隔离、需互联互通的就决不人为设障，做到既确保运行过程中的安全性和保密性，也防止追求过高的保密标准。

　　三是以人为本的个性化服务的挑战。信息网络建设和信息产品的开发，是网络经济时代极具个性化的工作，必须在进行项目规划、建设、运行、维护到升级换代的各个环节时，一方面要始终同政府部门业务的发展、公务员素质的提高紧密结合并接受他们的建议和指导；另一方面，也要与其他政府部门的电子政务系统有机整合，协调服务、相互支持、共同提高，从而研讨、论证、筛选出对各系统都有利、震动最小、最切合实际、最便于操作的技术标准及建设方案。

　　所以，电子政务项目的建设，不能走IT界传统的、自我扩张的、从技术出发找应用的老路子，而必须树立起根据需求定应用、围绕应用选技术的新理念。只有紧密结合政务部门本身提出的建设目标和改进方向，电子技术手段才能发挥作用和效益。

二、基于先进适用，坚持技术进步

　　电子政务本身就是科技含量比较高、资金投入量比较大的工程。在信息技术日新月异发展的今天，从我省作为欠发达地区、财力不足制约电子政务发展的实际出发，怎样在电子政务项目中把握技术进步的要求，确实是一个难题。鉴于电子政务是IT成熟技术的应用项目，本着用最少的投入实现更多的产出的原则，在技术进步方面，应当坚持先进适用原则。所谓先进适用，就是不一味地追高追新，而是要有效地选择和确定建设和应用方案，既考虑政府部门的现实需要，避免过高的技术标准一时推广不开，造成投资浪费；也要兼顾今后升级的要求，采用方便易用且价格合理的管理软件，确保系统先进性。同时，还要把适当引进与自主开发相结合，重视软件的二次开发，提高系统的适用性。

三、基于机制创新，确保施工质量

　　一般而言，电子政务项目的应用需求较多、科技含量高、技术难度大、施工风险大，主要表现在：一是为了实现与上下级对口部门和同级各部门间的信息切换和交流，技术构成往往比较复杂，容易出现纰漏；二是由不同业主各自开发、异地整合形成的应用系统，在设计标准、技术规范、软件配套方面，缺乏有机衔接，容易造成工程隐患；三是各个应用平台与中国电信公网的联接，需要采用多种线路模式，在软、硬件系统接口方面，相互沟通、衔接的工作量很大；四是电子政务项目的业主单位了解信息技术的人才资源不足，计算机、软件、网络、数据库方面的知识比较欠缺，对系统集成过程中出现的新变化，往往难以全面驾驭。

　　面对这种情况，如果仍然采用原来由系统集成商一手包干的路子搞信息系统工程的建设，很难规避技术风险和管理风险、确保工程施工质量，也无法真正维护业主单位的利益。因此，适时进行机制创新，借鉴国外IT监理已经取得明显成效的经验，引入第三方的信息化建设项目监理，尝试新型的管理模式，就显得十分必要。但真正实施起来，面临的困难也不少，首先是项目涉及的专业门类多、技术性强、不可预见因素较多；其次国家和相关部门的法律、法规和标准，还处在不断完善和成熟的过程之中。如何在电子工程建设领域开展好监理业务，还需要通过借鉴和吸收外来经验，不断进行尝试性工作，积累更多的实证经验。

四、基于ISP转向ICP，前置资源建设

　　近年来，我国电子政务建设与应用在快速稳步发展

的同时，也步入了一些误区，暴露出一些问题，如“重硬件轻软件”、“重技术轻应用”、“重新建轻维护”等。这些误区和问题的存在，使许多项目在建设初期热闹一番，过后却冷落下来，不少政府网站甚至出现内容长时间不变、运行陷于瘫痪的现象，影响了电子政务建设的健康有序发展。如何走出这些误区，协助业主单位构建一个比较成功的电子政务框架，是承建方必须解决的难题。只有在建设期间拿出信息内容服务的新举措，才是真正为业主负责。目前，虽然IT界普遍认同从ISP（互联网服务供应商，主要提供接入服务）转向ICP（互联网内容供应商，主要提供网站内容服务）的新趋势，但顺势而动的IT企业并不多，理念的更新和行动的创新并未统一起来。事实上，要真正搞好电子政务项目，就决不能视其为一次性的工程，简单地搭建网络了事，而是要创建起一种崭新的、需要长期持续下去的业务。项目承建方必须从满足业务需求的角度做出选择，承担起ISP和ICP的双重角色，从项目建设初期就未雨绸缪，将项目竣工后的信息资源建设前置到建设期中运行，确保电子政务项目的整体成功。具体的做法可以包括：

　　先期接入因特网，推介“数字地球”。把内部业务与外部联系作为一个整体来考虑，采用确保内网安全的外网线路接入因特网，使公务员在建网初期就能通过方便、快捷的因特网查寻信息，感受电子政务开放、高效、成本低廉的内在优点。

　　掌握稀缺资源，推介信息精品。信息资源数量的增长，并不必然引起信息精品的同比例增长。政府部门构建网络，必须及时删除信息垃圾，提供信息精品，以达到降低成本、提高效率的目标。
以外促内，启动自产信息。电子政务项目的信息源既有注入信息、也有自产信息。通常注入信息来源比较稳定，可保持持续不断，而自产信息经常供给不足，发生断流现象。故而，电子政务项目建设后，必须在稳定注入信息的同时，主动搭建起对外网站，作为政府部门与企业、社会和公众个人之间信息交流的门户网站，促进信息资源的建设。

　　消除纵向贯通、横向“孤岛”现象。“纵强横弱”是我国政务信息化建设中存在的普遍现象，各个政府部门内部也是如此。电子政务项目的建设，必须根据政府职能不断转变、业务流程重新整合、技术标准逐步统一的要求，有计划、分步骤地实现互联互通，使各“孤岛”逐步链接起来。
拓宽数据库应用渠道。把数据库建设好，是建设电子政务项目时必须关注的一项工作。在系统集成的过程中，既要注重调整维护政府部门原来建立的数据库，也要注重政府职能转变后业务拓展的新要求，定向加载相应的数据库，开创信息内容服务的新领域。

　　前置资源建设或资源建设先行一步，虽然会增加建设难度，但可以充实建设内容、构成有骨架有血肉、鲜活完整的项目，提高电子政务工程的效益。

五、基于“包”、“留”结合，创新维护支撑

　　按照IT业界的惯例，电子工程项目实施完毕后，系统集成商或承建方都要在一定期限内负责已建系统的运行维护服务。这是信息化建设不成熟阶段，承建方必须承担的责任。就电子政务项目而言，卓有成效地进行维护，途径不外乎两种：一是继续大包大揽，由承建方提供ISP和ICP的所有内容；二是在工程完工后，承建方只负责零敲碎打的小修小补。选择前者，固然可以深化双方的合作关系，提供更加全面到位的服务和支撑，但由于业务领域跨度较大，承建方要做好在自己不熟悉领域的工作，非常不容易，时间一长，就会力不从心；选择后者，又与承建方提供优质的维护服务、争取在信息化建设领域占据有利位势的宗旨断然背离。鉴于这种情况，由业主和承建方共同分析国内外电子政务项目建设的最新趋势和经验，结合各自的业务特长和政府机构改革的新要求，采用“包”、“留”结合的新路子，就显得十分重要。具体可以尝试：

——包电子，留政务。电子政务，电子是手段，政务是内容。在电子政务的建设和运营中，政府部门最关注的始终是“政务”，硬要它们包“电子”，就如同套上枷锁、捆住手脚，结果只能是低水平的开发和低层次的应用，既浪费资源，又影响效率，还会分散精力。IT人员最擅长的是“电子”，充分发挥比较优势，在规划到实施、维护到升级的全过程中，以最适宜的手段、以最高的性能价格比提供电子技术方面的服务，才是其最重要的使命。电子政务工程建成运行后，政府部门只有外包电子、内留政务，才能使后续维护、运营管理流程更加顺畅。 “包”与“留”的结合点是彼此合作，即公务员要加深对项目效能的理解，增加对应用的想象力，细化业务处理的规则；而技术人员则要增强对应用目标的认识，熟悉业务流程的逻辑关系，逐步建立起人人管理到人机管理的过渡规则。

——包技术，留监管。这是对包电子、留政务的递进。在信息技术应用中扬长避短，是提高电子政务效益的一个关键。IT企业长期承担技术工作，对网络技术、存贮技术、远程控制技术的操作细节和发展动态比较熟悉，对日常应用中出现的机器故障和软件问题处理比较得当，往往能够通过看似简单的工作，解决实际困难，保证系统的正常运行。但是，负责运行、维护、升级服务的广度和深度，又必须以政府业务的需求为依据，由政府部门界定和考核，而且技术人员也缺乏对应用目标的理解和效用价值的用户评价标准。政府部门外包技术、内留监管，就能够使业务需求与技术供给既对接又联动。“包”与“留”的结合点是相互沟通，即公务员要深化对信息技术的认识、提出明确可行的服务需求，启迪和提高技术人员从“电子”角度理解政府部门业务流程的能力；技术人员要从被动召唤服务转变为主动介入服务，把政府部门的业务当作“技术”来换位思考。

——包CEO，留CIO。这是对包技术、留监管的深化。在电子信息工程的建设和运营中采用首席制，是世界各国在信息化建设中摸索出的一种科学的管理模式。政府部门外包CEO、内留CIO，通过将政务部门的需求和IT人员的技术支撑各自集中到一个点上，进而实施点对点的沟通，就可以避免网络运行过程中多头衔接、互相扯皮的现象，提高电子政务的运营效率。“包”与“留”的结合点是共同推进，即由CIO负责筛选和归纳各个业务部门提出的服务诉求，结合对信息技术发展趋势的把握，形成政府部门信息化及推行电子政务的整体战略和发展要求，向“电子”方的CEO提出明晰的服务或支撑要求和目标；由CEO负责将这些要求和目标翻译成“电子”语言，并汇集和提升IT部门设计的多种思路，选择可行的技术手段，为政府部门提供完整的解决方案。

　　以项目竣工为界，之前进行信息资源建设的前置，之后采取“包”、“留”分开的运作模式，主要是因为：竣工之前，也就是项目的规划、设计、施工、系统集成阶段，业主单位对于项目建设的目标以及项目建成后的主要用途、效益等方面的理解和认识，正处在不断深化和明晰的过程中，对于信息技术在业务领域如何应用、应用到什么程度，却没有确切的把握。承建方在实施技术工程的同时，适时、适度地推介和研制一些信息产品，用延伸服务的方式向业主单位展示电子政务的直观效应，既是可行的、也是必需的。竣工之后，也就是系统的后续维护、升级换代阶段，承建方限于专业知识，对政务领域入门尚可，进行流程优化和再造就难以深入；而公务员这时候对信

息技术应用的方式和途径已经有所了解、对如何利用信息技术改善政务环境也有了更加清晰的思路。政府部门及时外“包”、内“留”，各司其职地负责各自的工作，更有利于电子与政务的融合，共同推进电子政务建设的新格局。服务创造价值，价值产生效益，无论是信息资源建设前置，还是“包”、“留”分开，都是为了更好地为业主服务，从而提高电子政务的效益。

六、基于更有效益，客观科学评测

　　发展电子政务，从建设、实施到管理，都有投入和产出相比较的问题，也就是项目评测的问题。但与传统产业项目不同的是，关于电子政务项目的建设，国家还没有设立统一规范的评测指标及其体系，只在学术界、研究机构和业内人士的研究中时常出现不同的阐述。当然，评测标准不确定，并不意味着电子政务项目可以不做评测，或者不能做评测。事实上，没有恰当、合理的评测，电子政务的效益就无法界定，电子政务的作用和意义也无从显现，电子政务项目的优劣程度更是难以评价。因此，即使在评测指标体系尚待完善的条件下，也有必要对电子政务项目进行客观、科学的评测。所谓客观，就是要依据用户的价值取向，按照满足用户标准的接近程度进行衡量；所谓科学，就是要在满足用户需求基础上实现技术的先进性、成本的节省性、业务的顺畅性和管理的创新性，形成符合技术经济规范的量化结果或结论。

　　电子政务项目的效益一般体现在提高政府机关的办公效率、推进政务信息的对外开放、改善信息资源管理水平并提高监管质量、提升公务员的网络技术应用水平等4个方面。这些效益，有些是显性的，有些是隐性的；有些是定性的，有些是定量的；有些是当前的，有些是长远的。无论以何种形式表现，这些效益都是客观存在、也是可以评判测量和得到广泛认可的。同时，这些已经体现出来的评测结果，还不是全部的最终效益。如果立足于已形成的网络系统和硬、软件配置，提出一些应该改进和能够实现的内容，并逐步归纳到评测体系之中，电子政务项目争取最大化效益的目标，就能够更加顺利地实现，使电子政务项目更有效益。比如：

——创建服务型政府。依托电子政务系统的网络物理架构，可做的事情很多，既可以随着新一轮政府机构改革的不断深化，逐步提高政府部门信息披露和发布的频度和密度；也可以积极试点，推进网上项目评估、项目审批，借助网络平台开展项目招投标活动；还可以更广泛地吸纳企业、公众对国民经济和社会发展进行评估，对政府指导全省经济活动的效果进行评议。

——形成持久的业务流。电子政务不能做成一次性的IT工程，而是要努力开拓出一些能够长期运行下去的新型业务。新的、持久的业务流代表电子政务建设的质量，而新业务流的夭折则代表着电子政务建设的失败。围绕电子政务的持久业务流能否形成，直接关系电子政务效益的体现。

——数据库建设和更新。政府部门职能转变以后，必须尽快建设一些能够帮助领导提高查找资料和阅读资料效率的实用数据库。这些数据库的信息收集办法与以往有所不同，要尽可能利用遥感遥测、光电扫描、图像通信等技术手段。数据库的内容也不能仅限于自然经济资源，还应涵盖到更多的信息资源。数据库的形式，应该既便于领导决策使用，也可为公众共享。按照这样的思路建设数据库，取得的成果就不容易被浪费，也能直接体现出电子政务的效益。

　　综上所述，电子政务效益评测体系的建立，绝不能单纯以项目用户的即期目标为立足点，而是要将用户的即期目标和远期目标综合起来考虑，这样才能使电子政务项目更有效益。

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