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有限度的会计委派制及其实施环境
陈矜
一、关于有限度的会计委派制的设想
当今理论界对会计管理体制大致有三种观点，一是会计独立论；二是回归企业论；三是双重管理论。
笔者认为：1.完全的会计独立诚然能使会计地位超脱，能有效地防止企业各种违法乱纪行为，充分发挥会计在维护国家财经制度、保护社会主义财产中的作用；也有利于保障会计人员的合法权益，提高会计人员的地位和业务素质，促进会计人员的合理流动。但是这种形式也存在着明显的弊端：第一，它割断了企业与会计之间的内在的天然联系，使会计失去实践的主体，不仅会阻碍会计理论和实践的发展，把会计推到企业的对立面，而且使会计人员处于一种孤立的地位，失去与其他职能部门的配合。实际上，这样过分地强调会计的监督职能而忽视会计管理的其他职能，必然造成会计工作得不到广大群众，尤其是企业领导的支持和理解，使会计监督阻力重重，效果甚微。同时，会计也很难协调与其他职能部门的关系，会计管理机制的运行就会受到遏制，会计职能作用难以真正发挥。第二，会计独立于企业，使会计人员的责、权、利相脱节，不利于培养他们的当家理财思想，难以发挥会计人员的主动性和积极性。
2.会计完全回归企业，无论是理论上，还是实践上，都存在极大弊端。《会计法》第十九条规定：“会计机构、会计人员对违法的收支，不予办理。会计机构、会计人员认为是违法的收支，应当制止和纠正；制止和纠正无效的，应当向单位领导人提出书面意见，要求处理。单位领导人应当自接到书面意见之日起十日内作出书面决定，并对决定承担责任。会计机构、会计人员对违法的收支，不予制止和纠正，又不向单位领导人提出书面意见的，也应当承担责任。”第二十条规定：“各单位必须依照法律和国家有关规定接受财政、审计、税务机关的监督，如实提供会计凭证、会计帐簿、会计报表和其他会计资料以及有关情况，不得拒绝、隐匿、谎报。”法规虽然制订得很完善，但可操作性却很差，因为《会计法》所赋予会计人员的权力与会计人员的权力与会计人员的实际地位不相称。在企业享有用人自主权、会计人员完全置于单位领导人的管理的情况下，会计信息只会随着单位领导人需要而失真，会计人员的监督地位形同虚设。在上述违法行为中，会计人员若非与企业领导人沆瀣一气，那么他极有可能丧失其工作岗位，更谈不上拥有由此工作所赋于他的监督权力了。但是国家仍然加大了对经济领域犯罪活动的打击力度。市场经济就是法制经济，在我国法制建设日趋完善的情况下，会计人员怎样既能顺利行使职权，发挥监督作用，又能使自己在企业的地位保持稳定，这是一个令人深思的问题。
3.双重管理论。即会计人员在业务上接受会计管理局的指导，行政上受单位领导人的指挥。在这种模式下，虽然可使会计人员的业务素质有所提高，但尴尬的处境并未改变，仍然不能予企业法人以有效的监督。
因而，笔者主张借鉴历史经验，结合本国国情，实行有限度的会计委派制。其设想如下：
1.国家成立专门的会计管理机构（如国家会计管理局），地方也设立相应的会计管理机构。这一机构对企、事业单位的会计人员不是实行完全的统管统派，而是负责委派会计主管人员并对其进行管理，具体包括：定期听取会计主管人员的报告；按有关程序考核确认会计主管人员的任职资格并发给证书；定期对其进行业绩考核，以作为续聘、解聘和奖惩的依据等。另外，会计管理机构的任务还应包括建章立制、服务咨询等方面的工作，如制定会计准则、会计制度以及其他会计法规；对全国会计工作进行业务指导；负责协调各国会计工作组织；指导会计学术团体的活动；统一管理注册会计师考试、会计人员资格考试等。
2.企、事业会计仍属于企、事业单位管理的一个职能部门，会计人员由企业聘请，为企业服务，对企业法人负责。企业的会计主管人员既对会计管理机构负责，又对本企业的会计机构和会计人员负责。会计主管人员的住房、基本工资、社会保险、医疗保险等由所在企业按行政副职同等待遇发放；效益工资和年度奖金由派出部门根据考核情况核定数额并发放。款项从企业上交利润中专项列支。其他会计人员的工资、待遇由企业自定，并与其岗位业绩挂钩。
这种管理体制具有以下优点：（1）有利于理顺财政、会计的关系。会计管理从财政中解脱出来，既有利于财政部门集中精力搞好自己的工作，也有利于国家会计管理部门及时了解和掌握情况，研究制定和修改完善会计法规、制度，还便于地方制定适合本地区的具体办法。（2）能有效避免或减少会计人员遭受打击报复情况的发生，保障会计人员的合法地位和权益，从而强化会计的监督职能。（3）能有效避免国有资产的流失，减少违反财经纪律事件的发生，从而达到整顿国家经济秩序和反腐倡廉的目的。
二、实施有限度的会计委派制所需的环境
会计委派制试行至今，虽然已有一段时间了，但它毕竟是一新生事物，缺少与之相适应的土壤环境。怎样能使它健康成长，避免或减少与其他方面的矛盾冲突？笔者认为，至少应在以下四个方面为其创造条件：
（一）法律环境。实行会计人员委派制至少在目前的国有企业中是没有法律依据的，就现行的规定来看，会计人员作为单位内部的管理人员，其任免应属单位主要领导人的职权范围，《中华人民共和国全民所有制工业企业法》规定厂长有权“任免或聘任、解聘企业中层行政领导干部。”虽然其中也同时规定“法律另有规定的除外”，但目前仍没有法律对会计人员的委派作出规定，即使是《中华人民共和国会计法》也仅规定“国有企业、事业单位的会计机构负责人，会计主管人员的任免应当经过主管单位的同意，不得任意调动和撤换。”从中我们可以看出，会计主管人员任免的主动权在用人单位，除此以外的其他任何机构在法律上是无权过问会计主管人员的任免的。“名不正，言不顺。”因而当前首要的任务是修改上述法规内容，《企业法》“厂长有权任免或聘任、解聘企业中层行政领导干部”后面应加上“会计管理机构委派的会计主管人员除外”。
（二）政府的支持。会计管理机构能否成立以及成立后工作能否顺利展开，最关键的一条是各级政府是否给予有力的支持。主要表现在以下方面：1.各级党政领导是否从反对腐败、维护经济秩序的政治高度深刻理解实行会计委派制的重要意义，从而在思想上增强推行会计委派制的紧迫感；2.各级党政领导能否真抓实干，亲自过问，并汇集财政、人事、税收、企事业单位主管部门的同志一起，对会计管理机构的地位、职责、管理内容、人员调配、经费安排与问题给予明确的规定。只有
赢得各级政府的重视和支持，会计管理机构的工作才能顺利开展，才能切实起到强化监督，提高企业、地区乃至整个社会经济效益的作用。
（三）财政部门的配合。会计管理机构独立出来后，仍应与财政部门保持密切配合和经常协调的关系。在管理体制上，会计管理局应和国有资产管理局一样，是一个仍属同级财政部门领导的相对独立的政府机构，若不处理好与财政部门的关系，其地位可能比独立前的会计管理机构还低，作用也可能还小，因而必须理顺与财政部门的关系，具体如下：1.在成立会计管理机构之初，应明确财政局与会计管理局对企、事业财务会计工作的管辖范围与责权，要通过实践，逐步予以完善，以免造成不必要的纠纷。2.会计管理局应想方设法，帮助企业会计部门在提高经济效益，增加财政收入上发挥更大的作用。3.特别要防止出现会计管理局在工作中将财政部门视作竞争对手，或一味站在企业立场上，无视财政部门利益的现象。4.会计管理局在建立信息中心时，应高度重视和满足财政管理的信息需求。
（四）企、事业单位的理解。企、事业单位是会计局的管理对象、会计管理局与企、事业单位的关系能否处理好，将决定会计管理局的存亡。为了处理好与企、事业单位的关系，会计管理局必须坚持“服务、促进”的宗旨，注意工作的方式方法，处理事务时，尽可能与有关方面协商，以争取企事业单位的理解和支持，同时采取各种措施，提高工作人员的水平与素质，减少不必要的差错与纠纷。
我们相信，有限度的会计委派制是符合我国的现实情况的。在相宜的环境中，这种新型的会计管理体制定能日益发挥出它的重要作用，不仅可以大大改观“数字出官、官出数字”会计信息严重失真的局面，而且可以加强会计监督，从源头上扼制住腐败现象的发生。
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