三流变种之日本为楷模之能事。本来应当用来明确划分、确定中央-各省权限的立宪，在他们手里却成了从督抚手中大量收权的手段；本来应该用来进一步削减中央集权的地方自治，也被他们反用作从下面夹击督抚省权的手段，等等。慈禧在时，虽也拖延，尚能与李鸿章连手，玩弄权术以平衡大局；但与李后之张之洞、刘坤一、袁世凯，其关系就一代不如一代了。（本来，慈禧就过分依赖于某一汉族疆臣、廷臣，而没有形成各个地方实力派（各省、各军）之间的均势，结果埋下了以后不仅无法有效对付外省之起义、更无法对付以超群实力为后盾之权臣的夺权。）慈禧一旦辞世，其后继者非但不谋挽救，反倒急着要集权于满族亲贵，岂不是自招反叛？慈禧之强项不化，载沣之儒弱优柔[18]，不正是清廷衰微不振之表征吗？清廷之亡，其主因不在于革命派之造反，而在于被他自己推向对立面的各省势力和汉族官僚势力之易帜。化友为敌，不亡待何？

这样一个扶不起的朝廷，就难怪其意志麻痹、改革迟缓了。早先，甲午之前政治变革的几无进展，与列强入侵和各省分离的暂缓不无关联；但即便在甲午之后，清廷仍然紧迫感不足，改革进展很慢，甚至时有倒退，如对戊戌维新之封杀。“变法上谕”发出后，动作仍慢得不近情理。就在1901-1905年间清廷除编练成北洋六镇外几无作为之时，革命派却实现了整合。1905年，在日俄战争后众督抚、大臣的压力之下，慈禧才同意立宪[19]。改革渐次展开的同时，立宪派和革命派却在更快地发展壮大起来。就这样拖沓敷衍到慈禧死，大势多半已去矣。当只剩下最后一线生机时，宣统朝也只是在全国上下一致的巨大压力下才勉强同意缩短立宪预备期，但为时已晚。正如当时民谣所唱“戊戌立宪，万世帝王；癸丑（1913年）立宪，国破家亡。”[20]清廷在1911年的倒行逆施，更无异于火上烧油，使得即使是那些“初恐朝廷之不立宪，其续愤政府之假立宪”的改良派，也“不欲出于和平立宪，而思以铁血立宪”了[21]。

五、清末变局中的其他各方

以督抚为首的各省实力派，是清末演变中的决定性力量之一，其重要性实际上超过了清廷。

“中国人言自立者，以台湾为起点。”[22]1895年以当地巡抚为首建立之台湾民主国，虽因势单力薄而失败，但却首创了“独立”这一对抗清廷以及列强，从而参与国家级政治的新形式，对清末民初产生了深远的影响。甲午战败虽割地赔款，但毕竟是败在藩属，败在边疆海上，因而并未真正触动统治层的神经。

大多数督抚特别是其中的大督，与慈禧集团是互为依存的。他们虽然在戊戌政变前曾脚踩两只船，可一旦上面眉目传情，就都弃光绪、维新派而去了。只是到了后来，在经历了八国联军的炮火和“东南互保”的抗旨不遵后，大清唯有变政立宪才有救、否则先谋自生——才逐渐成为许多督抚的共识。但1900年李鸿章拒绝孙中山、张之洞拒绝唐才常据省独立之建议，再次充分说明了他们“宁愿等待”[23]到清廷难保时，否则是很难站到造反者一边的。

特别应注意的是，在1906年9月清廷下谕预备立宪之后，督抚们提出了不少立宪改制的建议，其中有关扩大省权与划分权限的画策，已与联邦模式的诉求相当地接近。

如北洋大臣、直隶总督袁世凯认为“预备立宪宜使中央五品以上官吏参与政务，为上议院基础；使各州县有名望的绅商参与地方政务，为当地自治基础。”[24]

两广总督岑春煊的奏折批评了以中央集权名义收回督抚财权、兵权的作法；他回顾、肯定了满清历朝“注重疆臣”的传统，指出“四方与中央有相为维持之道”，“天下更安有无四方而成中央者”；并要求应“令各督抚于年底派员来京会议于资政院、都察院……而渐谋画一之法。”[25]

浙江巡抚增韫认为“省制既不能破除，则督抚对于行政上之地位，即不能不特定范围”；日本那样的地方直辖于中央有关部，与中国实际“极为不合”；“督抚既属中央之官，即应预议全国重大事务，与内阁连带负责。”[26]

连效忠于清廷的直隶总督陈夔龙也奏称“宜将国家行政、地方行政速为划分，督抚虽为疆吏，但于中央政策亦应随时接洽”；“必使督抚预闻乎阁议”，“悉兼参预政务大臣衔”；而“属于地方行政事务，则由督抚监督下级官厅执行，凡在范围以内之事，皆得自为规划，直行具奏，各部亦不得侵越。”[27]

辛亥革命时顽抗起义军的两江总督张人骏也认为中国不可行“州县皆直隶于京师各部”的“极端中央集权”；虽然他反对其称为“极端地方分权”联邦制，但却肯定督抚制是合理的，如是能“内外相维，上下相应，分权而无虑擅专，集权而无虞掣肘”；戡定太平军和庚子之变时“保全东南”，皆证明“外省官制本深有裨于大局。”所以督抚制“只宜量加损益，不可大事更张。”因此他反对剥夺地方官的上奏权、“将外省军政悉直隶于”中央、将领“不归督抚节制”等“极端中央集权办法”。[28]

如前所言，清廷借立宪以图恢复中央集权，沉重地打击了督抚势力；而督抚们也未能进一步有效沟通与合作，进而采取更有力的办法，以达上逼清廷改革，下扼革党扩展之目的。督抚一弱，栋梁即倾。“督抚无权，革命军正是大利”[29]。“藩篱尽撤，大权集于中央，各省平时既无周至之准备，临事安能为敏速之活动”[30]？如果说光绪和康梁党是因没有争取到督抚的广泛支持致败的话，那么慈禧、载沣则是因推开督抚的支持而致败的。

戊戌年间之变法，延续着龚自珍以来助大清“自改革”的“君子梦”[31]。他们认不清满清之衰亡大势[32]，以及政局中督抚力量的极端重要性，因而未去与督抚们实行有效的结盟。与康有为“听任疆臣各自变法”、轻内重外思想[33]矛盾地共存的，则是其缩省主张[34]；更不要说他不满于“一省事权皆在督抚”，因而要求除了内廷设制度局外还要在每道设一“准其专折奏事，体制与督抚平等”的民政局所引起的“京朝震动，外省悚惊”了[35]。结果可想而知：“光绪皇帝寄以极大希望的地方官僚”，除湘抚外，皆“推托”、“应付”、“观望”之能事[36]。没有督抚们特别是洋务派疆臣与之共同对抗慈禧为首的顽固派，光、康岂不成了光杆司令？

部分是康梁余绪的唐才常自立军“以勤王求自立兴民政”[37]、争取张之洞独立路线的失败，以及孙中山兴中会与李鸿章谋两广独立的失败，可说是下层和省级（中层）势力联合压迫清廷和平变政的一次重大挫折。他们从此分道扬镳，直至辛亥年才又走到一起。

至于后来乘“新政”而蜂起之各省立宪派（以省谘议局为大本营），虽然竭尽和平请愿之能事，其联合力也不为小，但终因清廷之顽抗而未达预定目的。他们或转向激进之革命方向[38]，或转而谋与个别政治强人联手以备不测（如张謇与袁世凯之恢复关系和结盟）。但是，采取包括抢在革命党之前用宣布独立等有力办法（东南互保就是前例）迫使清廷做出重大让步、从而实现较平稳过渡的历史机会，终于还是未能抓住。虽然如此，发展到风起云涌的保路运动，客观上已为武昌起义开始的各省独立革命奏响了序曲。

至于革命党方面，早在1894年孙中山就提出了“创立合众政府”

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