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论城市最低生活保障工作绩效评估指标体系的建构

时间:2022-08-17 10:25:46 社会学论文 我要投稿
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论城市最低生活保障工作绩效评估指标体系的建构

  论城市最低生活保障工作绩效评估指标体系的建构
  
  漆 娜1,陈红霞2(苏州大学 社会学院,江苏 苏州 215123)
  
  摘 要:城市最低生活保障(以下简称低保)制度作为我国社会救助体系中最基本和最核心的制度,旨在提供最基本的生活保障并且有利于促进就业。目前低保制度中对于低保工作的投入—产出的评估以及产生的社会效益尚缺乏有效的评估机制。旨在通过选取投入指标、效率指标、效果指标等一级绩效指标及其下属二级、三级指标来建构一套城市最低生活保障工作绩效指标体系对低保工作进行评估,为低保制度政策实施结果提供检验标准,促进低保制度的不断完善发展。
  
  关键词:城市最低生活保障;绩效评估;指标体系
  
  中图分类号:C916 文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2013)03-0046-03
  
  导言
  
  我国城市最低生活保障制度自1993年在上海试点以来,经历了一个从地方性的试验与探索、再到中央主导和推动实现全国普及、直到目前的逐渐城乡一体化的过程。在稳步推进低保制度全面发展的同时,建立一个科学合理的绩效评估指标体系日益受到重视。2011年年底,全国共有城市低保对象1145.7万户、2276.8万人。全年各级财政共支出城市低保资金659.9亿元,比2010年增长25.8%,比2009年增长36.9%,其中中央财政补助资金502.0亿元,占总支出的76.1%[1]。政府在不断加大投入的同时,也越来越关注相关投入是否产生了积极的经济社会效应,“好钢”是否用在了“刀刃”上?开展低保工作绩效评估研究,科学制定绩效评估指标体系和方案,及时评价低保财政投入的成本-效益以及总结存在的问题,可以合理界定低保工作各相关部门的角色,提高低保工作的行政效率与质量。
  
  一、城市低保工作绩效评估的内涵分析
  
  (一)绩效评估、政府绩效评估、低保工作绩效评估
  
  绩效评估是反映一个组织试图达成某种目标,如何达成以及是否达成目标的系统化过程[2]。政府绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断,对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级[3]。因此低保工作的绩效评估也可以从效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等角度来考察。
  
  (二)城市低保工作的绩效评估目标
  
  最低生活保障制度是社会保障体系的基础性制度,是人民生活安全的第一道保护网,基本的宗旨是保障贫困居民的基本生活,符合我国对民生需求的重视和以人为本的执政理念的要求。同时,为了不至于使低保制度成为新的贫困陷阱,防止享受低保的人群形成低保福利依赖,通过分类施救、加强对就业激励机制的重视,以及结合反贫困领域其他制度与政策,建构了低保制度的“安贫、抗贫、脱贫”三个层次的政策目标。城市低保工作绩效的评估既是低保政策实施结果的检验标准,也是低保制度发展的推动力,将不断促进低保制度完善与发展。
  
  (三)城市低保工作绩效评估的要素结构
  
  作为一项以民生为本的公共服务,城市低保工作绩效评估内容涵盖了传统公共意义上的三个基本方面要素:即经济(economy)、效率(efficiency)和效果(effectiveness),新公共管理运动中提出的公平、责任、回应等指标要素也应纳入评估内容。
  
  将经济指标应用到低保评估指标体系主要是要解决低保资金投入问题,保证资金投入及时到位及其规范使用。将效率指标引入低保评估指标可以有效检测低保工作所达到的业绩目标,包括低保保障的幅度、工作执行方式的有效性与规范性等等问题。将效果指标应用于低保评估指标体系可以衡量其社会效益目标实现程度,如是否改善了贫困人群价值观念、低保人群的福利状况改变程度、对低保服务的满意程度以及就业激励手段对于低保人群脱贫状况的影响等等。
  
  公平指标主要关心的是社会团体或个人是否公平享受了公共部门生产或提供的公共物品和公共服务,低保制度中的底线救助、分类施救和救助渐退政策都体现了社会公平。责任性指标是指公共部门及其人员是否就其担当的公共职责或公共事务对人民负责,每一项工作都有责任主体承担相应的责任。回应性指标是指公共部门及其人员是否对公民的需求、偏好与期望采取了行动,以及行动目标的实现在多大程度上真实地反映了公民的要求[4]。
  
  二、城市低保工作绩效评估指标体系层级分析
  
  一般来说,政府绩效评估的指标体系可以分为三个层级架构,或者称为三级指标体系[5]。一级指标即评估纬度,评估纬度关注评估的战略思路和战略理念;二级指标也叫作基本指标,是在评估纬度之下的一种较为具体化的形式,整体上还不触及量化手段,侧重评估的策略目标,关注组织内的职能结构;而三级指标通常也称为具体指标,是二级指标的进一步细化,是目标的支持系统。
  
  城市低保工作绩效评估指标体系共分三层,由3个一级指标、6个二级指标和15个三级指标构成。根据绩效评估中经济、效率、效果指标这三个基本要素的划分,低保工作绩效评估体系中一级指标可以划分为投入目标、效率目标、效果目标三个,再结合公平、回应、责任等指标要素,确定二级指标和三级指标。(见表1)
  
  (一)投入目标及其子指标
  
  投入指标是衡量为实现某一目标而消耗的人力、物力、财力等指标,因此划分为资金筹措、机构人员两个二级指标对应一级指标中的投入目标。
  
  1.资金筹措
  
  资金筹措包括资金预算、低保标准的科学制定以及资金的合理使用等方面,因此下设三个三级指标与之相对应。
  
  指标1.1.1足额预算,列入专户。根据最低生活保障条例(以下简称《低保条例》),城市居民最低生活保障所需资金,由地方人民政府列入财政预算,纳入社会救济专项资金支出项目,专项管理,专款专用。另外,国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助;所提供的捐赠资助,也全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。资金的保障是低保人群获得基本生活水平保障的基础和后盾,应该确保各级财政的及时、足额划拨发放。该指标的操作途径可以采取查看预算计划的方式进行。
  
  指标1.1.2科学预算,动态调整。低保标准的制定由市级民政部会同财政、统计、物价等部门制定,报本级人民政府批准并公布执行,县级市则需报上级人民政府备案后公布执行。条例规定的最低生活保障标准的制定方法比较模糊和笼统,科学的最低保障标准的制定与调整应综合采用市场菜篮子法、恩格尔系数法、生活形态法、收入比例法、基数法、社会认同法等通常采用的方法(原则上应采取三种以上办法测算)后,参考当地人均实际生活水平、维持当地最低生活水平所必需的费用、城镇居民消费价格指数、经济发展水平和财政承受能力等因素,综合家庭规模和人口构成设定相对应的调整系数确定。
  
  指标1.1.3合理预算,规范使用。低保资金的使用必须做到合理规范,预算可以控制在5%以内,财务审计合格。为了防止资金的闲置浪费和不合理的利用分配,年度预算支出执行应达95%以上,规范使用要以审计部门出具的报告为准。财政部与民政部建立管理资金双向通报制度,加强和规范低保资金的管理,不断提高资金使用效率。
  
  2.机构人员的设置
  
  低保工作机构人员的投入包括了专职人员配备与人员工作规范及其法律责任等内容。
  
  指标1.2.1专职人员的配备。目前居委会在整个低保制度实施中承担了大部分基层工作的实施,在条例中也规定“居民管理委员会根据管理审批机关的委托,可以承担城市居民最低生活保障的日常管理、服务工作”。但是在倚重居委会的同时,由于居委会工作人员往往对低保制度及政策的认识与理解粗浅,缺乏相关专业知识技能和工作伦理规范,带来很多弊端[6]。因此,在居委会安排经过专业的低保政策法规、理论知识和工作伦理规范培训的社工人员负责相关的低保工作,社工与社区低保人数以一定的比例设置。
  
  指标1.2.2工作规范与法律责任设置。条例规定了低保工作人员的法律责任问题,而绩效评估的责任性指标要素也要求公共部门及其人员就其担当的公共职责对人民负责,各项工作要权责明确,每一项工作都有责任主体承担相应的责任。因此,低保工作每个程序和规范都应该设置清晰。
  
  (二)效率目标及其子指标
  
  效率目标包括保障力度、规范化管理两个二级指标对应一级指标中的业绩目标。
  
  1.保障力度
  
  保障力度主要是指低保水平所达到的程度,包括应保尽保与应退尽退两个方面内容。
  
  指标2.1.1应保尽保。指的是将符合低保条例规定的低收入人群全部纳入到保障范围来。这个指标操作途径可以采取抽样调查,通过多部门联合核对该家庭收入来确定是否符合受助资格,应用漏保率和错保率来计算。
  
  指标2.1.2应退尽退。检测的是低保人群中不符合条件的人群仍然停留在低保制度范围内的情况。因此,负责低保家庭收入调查的有关部门要定期进行排查,建立低保家庭收入抽查机制,每年抽查的数量应分别不少于新申请低保家庭总数和已有低保家庭总数的20%。
  
  2.规范化管理
  
  低保工作的规范化管理就包括了工作程序的规范化和低保对象一户一档以及保证台账的规范化等内容。
  
  指标2.2.1工作程序规范化。首先,实现低保资金100%社会化发放,由财政部门将最低保障金直接拨付到约定的委托金融机构(如银行、邮局等),由金融机构按月打卡发放,提高最低生活保障工作管理水平。其次,低保的审批和低保标准的制定都必须按照规范的操作程序进行,避免出现“人情保”、“关系保”、“无赖保”等非规范情况。审批工作须按照居民申请、社区居委会调查、街道办事处(乡镇)审核、县(市、区)民政局批准的步骤实施,落实初榜、再榜的“二榜”公示制度,有条件的地方可以将听证程序纳入低保审批环节,审批工作自申请人提出申请之日起30个工作日内办结审批手续。
  
  指标2.2.2低保家庭建档。建立健全保障户的电子档案信息库,所有的资料都应录入登记和进行信息数据的备份与管理。包括保障户的信息资料如申请报告、收入证明、相关证件复印件、审批表、减发(停发)保障金通知书等,以及低保资金的使用与发放记录,公益性劳动等备案记录等等,做到一户一档。该指标的测量可以采用现场查看或者内网监察的调查方式进行。
  
  指标2.2.3台账规范。台账要进行规范化管理,做好台账资料的分类归档管理。该指标也可以采取现场查看或者内网监察的调查方式进行测量。
  
  (三)效果目标及其子指标
  
  利用效果指标衡量在性质上很难界定或者很难量化的公共产品或者服务。低保工作是一项以民为本的公共服务,在实现保证最基本的底线救助的同时又要进行就业激励。而且不仅要在物质上对低保对象进行救助,在精神生活上也要关注贫困文化对其造成的影响,阻断贫困文化的代际传递。可以设置社会满意和社会激励两个二级指标对应一级指标中的效果目标。
  
  1.社会满意
  
  社会满意可以从投诉举报率和满意度两个方面进行三级指标的设定。
  
  指标3.1.1投诉、举报率。主要是针对低保人群或者其他社会公众对于低保工作人员的违法违规行为进行投诉,如申请人符合救助条件但未享受救助者的投诉经查属实的,或者群众投诉低保不符合救助条件经查属实的,都要进行分值扣减。设立低保资金使用和低保工作的举报、投诉信箱、公开举报电话和网上电子邮箱,依法查处举报和投诉反映的违反低保资金使用政策的行为,有效监督人情低保、关系低保等违规低保现象。
  
  指标3.1.2满意度。对低保工作满意度的评估应该包括两个方面,首先是低保对象对低保工作人员服务的满意度,其次是社会其他成员对低保政策、保障力度、低保实施公开度透明度等有关方面的满意度。该指标可以采取对低保家庭进行抽样调查的方法进行。
  
  2.社会激励
  
  社会激励指标可以从就业促进、脱贫人数以及贫困价值观的改变三个角度进行衡量。
  
  指标3.2.1就业促进。根据有关统计数据,截至2009年底,我国2345.6万城市低保对象中:在职人员79.0万人,占总人数的3.4%;灵活就业人员432.2万人,占总人数的18.4%;登记失业人员510.2万人,占总人数的21.8%;未登记失业人员410.9万人,占总人数的17.5%[7]。也就是说,有劳动能力的低收入人群占低保人群总数的61.1%。促进低保人员通过自食其力摆脱贫困的境况,脱离政府的救助才是低保制度的终极目的。因此低保制度与就业必须是具有联动机制的,积极的就业促进应该成为低保制度的重要组成部分之一。
  
  指标3.2.2脱贫人数。测量的是每年由于家庭收入的提高或者低保人群中就业行为的增加而逐渐退出低保范围的人数。该指标也是检验低保中就业促进措施是否起到积极作用的一种方式。
  
  指标3.2.3贫困价值观的改变。奥斯卡·刘易斯提出的“贫困文化”可以用来解释城市贫困人口消极的生活态度是如何限制他们摆脱贫困的,即:穷人由于长期生活在贫困之中,结果形成了一套固定的生活方式、行为规范和价值观念,这种亚文化持续蔓延,使得贫困在其保护下得以维持和繁衍[7]。因此,要加强以权利为基础的最低生活保障制度的发展,完成扶贫由道义性到制度性的转变,在低保工作过程中加强低保工作人员的工作伦理规范,努力探索能更好地维护贫困人群尊严的低保工作程序规范。该指标可以通过问卷或者走访调查方式进行操作。
  
  三、结语
  
  要科学地进行低保工作制度的成本—收益分析,需要一系列制度的配套完善,如探索建立有效的独立于低保管理审批机构之外的家计调查中心能更好地对应保尽保与应退尽退等指标进行测量;如配备专职的低保工作人员,使经过专业培训的社工深入社区居委会,与低收入人群建立配对关系,不仅有助于全面掌握低保家庭信息,有效实施低保政策,还可以更加便利地对低保家庭进行积极文化价值观的灌输,阻隔贫困文化的代际传递。低保制度的完善是一个渐进的过程,由于客观经济条件的限制等等原因,可能暂时还不能达到满意的效果。因此我们在制定低保工作绩效评估的评价标准时,应该遵守“踮起脚尖能够得着”的原则,否则太脱离实际,指标体系也就缺乏实用意义了。
  
  参考文献:
  
  [1]2009年民政事业发展统计报告[EB/OL].中华人民共和国民政部网站,2010-06-10.
  
  [2]严新明。公共管理学[M].北京:科学出版社,2007.
  
  [3]蔡立辉。政府绩效评估的理念与方法分析[J].中国人民大学学报,2002,(5)。
  
  [4]汪玉凯,黎映桃。公共部门绩效评估——从标准、指标和制度视角的分析[J].中国行政管理,2006,(12)。
  
  [5]卓越。政府绩效管理概论[M].北京:清华大学出版社,2007.
  
  [6]唐均。城乡低保制度:历史、现状与前瞻[J].社保财务理论与实践,2007,(1)。
  
  [7]车文辉。城镇失业性贫困人口社会支持网络重构[J].求索,2004,(9)。

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