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行政论文:地方政府间分权的条件:基于地县关系的分析

时间:2011-3-9栏目:国家行政管理论文

  地方政府间分权的条件:基于地县关系的分析
  
  杨雪冬
  内容摘要 根据分权理论和各国的实践,人事权的改革是政府间分权的决定性因素。对中国地县关系调整的分析,进一步确认了这个判断。对于接下来的省管县改革来说,如何解决这个问题将是一个挑战。
  关键词 地方政府间分权人事权省管县改革
  作者 杨雪冬,中国共产党中央编译局比较政治与经济研究中心副主任、研究员、博士。(北京:100032)
  从上个世纪70年代末期以来,分权化改革渐成世界各国改革的潮流。但是,政府的多层级结构决定了分权必然是一个复合过程,既涉及讨论最为集中的央地分权,也包括地方各级政府之间的分权。政府的层级越多,分权的实际效果就越复杂。但是,无论分权的实际效果如何,分权的根本目的不是消解政府结构,而是增强各级政府的活力,理顺政府间的关系,提高政府的整体性。因此,在政府活力与政府整体性之间就存在着一定的紧张关系,当这个关系超出了一定的边界时,整体性就会压倒活力,以保证整个政府结构的完整性,进一步而言是保证国家主权的完整性。
  中国作为一个实行民主集中制政治原则的单一制大国,也一直面临着这种紧张关系。改革开放以来,权力下放激发了地方各级政府的活力和创造力,创造了“中国式分权”的经验,为经济的高速增长提供了有力支持。但是,随着各级政府之间利益取向的分化和矛盾的激化,分权触及到政府整体性的边界,如何协调好各级政府的活力与政府结构完整性的关系变得日益突出。过去30多年的地县关系调整集中反映了这对关系。本文将以其为个案,来讨论在中国的制度背景下地方政府间分权的条件。
  分权的条件与中国式分权
  分权(decentralization)描述的是中央政府向地方政府和社会转让治理权威的过程。治理权威通常包括三个要素:权力、责任和行使权力、履行责任所需要的资源。资源包括财力、物力、人力以及合法性。因此,分权通常被划分为三种形式:责任下放(deconcentration),权力下放(delegation)和权威下放(devolution)。就具体内容而言,分权又可以分为政治分权、财政分权和行政分权。政治分权指的是通过选举改革、政党改革、扩大参与等政治改革,将权威从中央转移到地方。财政分权指的是给下级政府更多的财政转移支付,授予其更大的增加收入的权力。行政分权指的是将全部或部分功能性责任,比如医疗卫生、教育、道路交通、垃圾处理等转移给下级政府。有学者提出,除了这三种分权外,还有经济分权,即将市场的权力还给市场,比如解除管制、实行私有化、建立公司伙伴关系等,
  分权的目的是为了推进民主,改善治理。CraigJohn-son就归纳了分权三个方面的结果:首先,地方政府比中央政府更了解地方居民的需要,更容易倾听到他们的呼声,分权有利于提高决策的针对性;其次,地方政府的决策和行为更有回应性,能够根据当地居民的需要进行及时调整;再次,地方政府和官员与当地居民的联系更紧密,分权有助于居民对政府的监督和激励。按照这种思路,如果每个地方政府都能通过分权改善当地的治理状况,那么整个国家的治理水平就能够提高。
  但是,由于地方政府也存在自己的利益诉求,并且相互之间存在着利益矛盾,乃至冲突,所以分权并非改善治理、深化民主的万能良方。分权也会产生消极后果。分权的结果是由分权所处的条件和分权的速度决定的。因此,在经济方面,分权产生的分配效率、生产效率并非倡导者所说的那么明显。由于地方自主性的增强,全国性的再分配政策和宏观经济稳定政策更难实行。对分权在政治上的负面影响的讨论集中在两个方面:一是由于地方政府缺乏必要的管理能力,无法履行下放的权力和责任:二是地方政府很容易被地方精英或者利益集团所俘获,从而使下放的权力和资源被少数人所控制,进一步加深原有的社会经济不平等,
  正是由于分权无法完全实现改善治理的目的,所以才有集权存在的理由。集权是分权的前提,因为分权是国家内部的权力分配,而国家在本质上是政治权力的垄断者。合理的集权框架,一方面可以协调地方政府之间的关系,减少恶性竞争带来的外部性:另一方面,也能够贯彻国家的意志,保证政府的相对自主性和整体性。莱克(Riker)曾开创性地提出,联邦主义要发挥作用甚至生存,必须以政治集权为条件,…莱克区分了两种实现政治集权的制度形式:强大的全国性政党和行政的垂直领导结构。这两种制度形式的目的都是为了使地方目标与国家目标结合起来,并且减少地方政府之间的不良竞争。莱克认为,强大的全国性政党比行政垂直领导结构更有利于联邦主义,因为全国性政党是通过竞选纲领和竞选支持来引导地方政治家行为的,行政垂直领导则是通过任免地方官员来强迫其服从上级的要求。
  莱克的理论对于认识政府间关系有两个重要启发:一是政府间关系不仅需要分权,也需要集权,这样才能保证权力的有效制衡;二是政府间关系中集权的核心是人事权,即下级官员的产生方式。政党提名和行政任命是两种基本方式。在很大意义上,政府间财权、事权的划分和调整的实际结果,是由政府组成人员的产生方式决定的。人事权是分权过程中确保政府整体性的底线条件,也是政治集权的核心内容。因此,有学者提出,在讨论分权的内容时,除了要考虑权力、责任外,还应该重视行为者(ac-tors)。因为不了解不同行为者掌握怎样的权力,这些权力适用于什么领域、何种对象,以及如何被问责,就无法理解分权有多大的意义。
  在讨论中国的分权改革时,许多学者都指出,中国走的是一条经济上分权、政治上集权的道路。经济上的分权给予了地方政府经济决策上的更多自主性,政治上的集权保证了中央政府对全局的有效控制。张永生从规范的角度,讨论了分权与集权的关系,并推导出如果没有中央对人事、财政的有效控制,就不能解决地方政府的机会主义行为。[2]皮埃尔·兰德里通过实证的方法,指出中国是“分权的威权主义体制”。这个体制的核心是党管干部制度。这既是一个分权的体制,也是一个中央集权的体制。党通过对干部的任命和考核,实现分权与集权的微妙结合,并且将政党的统一性与政府的整体性结合在一起。[3]
  虽然政治集权在中国分权过程中的重要性得到了普遍的确认,但是大部分的讨沦都将政治集权作为预设的制度条件,讨论的重点放在分权的内容及其经济后果,却没有充分讨论政治集权通过什么机制来影响分权,以及影响的实际

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