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立法法评析

时间:2007-11-8栏目:公众演讲

衣。
其二,是法律解释体制及效力问题。现行法律解释体制中存在的问题可谓是有目共睹的,[18]因此,既然制定立法法,那么如何完善和规范法律解释,也就成为其题中应有之义,然而,遗憾的是,立法法除规定全国人大常委会法律解释权的范围与程序,以及国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、全国人大各专委会及省级人大常委会等相关机关有“提出法律解释要求”外,[19]别无其他规定。一方面,既然立法法将“行政立法”、“地方立法”乃至“军事立法”都在立法法中加以规定,那也就没有任何理由仅对“法律”的解释问题作出规定,而回避行政机关、司法机关乃至军事机关对法律、法规的解释问题;另一方面,既存的“行政解释”、“地方解释”、“检察解释”、“审判解释”乃至所谓的“军事解释”等是否仍然合法存在?如果说这些解释存在的合法性与正当性因全国人大常委会的相关决定而得到承认的话,[20]那这种授权决定本身是否合法、正当?退而言之,即使承认其合法性与正当性,各种所谓“解释”的效力及冲突如何解决?而且,既然它们拥有对法律的解释权,规定它们可以“法律解释要求”又有何意义?反之亦然。对此,立法法没有为我们提供答案。
此外,立法法的某些规定还可能会造成适用上的困难。其中较为典型的是立法法第3条关于立法指导思想的规定。立法法第3条规定:“立法应当遵循宪法的基本原则,以经济建设为中心,坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论,坚持改革开放。”毫无疑问,这些原则都是要的,是国家立法机关进行立法时所必须遵循和贯彻的,但是否要在立法法中加以正式规定呢?综观现行宪法颁布以来的立法文件,我们可以看到,在法律的正式条文中确认这一原则还是第一次。笔者愚见,立法法的这一规定将会带来一系列的实际问题。其中最主要的一点就是,立法法作为我国享有立法权或“准立法权”[21]的国家机关在进行“立法”活动时所必须遵循的基本法律依据,所有有关机关,包括最高国家权力机关(国家立法机关)都必须在其法律创制活动中切实地一体遵行,而不得有任何违反。如此一来,首先遇到的一个问题就是,国家立法机关在制定或修改特别行政区基本法时,是否应当遵行?根据一国两制的构想,特别行政区可以继续保持原有的资本主义制度和生活方式,其现有的政治、法律、经济及社会制度将在相当长的时间内得到维系,在这一基础上制定的特别行政区基本法是否存在违反该条规定的问题?据笔者愚见,这一问题的答案绝非那么简单。应当说,宪法以“序言”而非正式条文的方式确认这些原则绝非是随意的,而是在充分考虑到我国国家结构形式的特殊性而慎重权衡的结晶。

四、拔出萝卜带出泥:权力割据及其他

立法法本身所存在的问题就暂论至此。从立法法的出台,我们是不是还可以发现一些其他问题呢?我想是有的。综观20年来的立法经验,除了理论界与实际部门的同志所指出的问题以外,笔者认为,立法法的制定过程本身还反映出以下几方面的问题:
1、权力割据问题。正如有的学者所指出的那样,“尽管我们常常表示出对西方国家三权分立理论不屑一顾的神情,却几乎全盘接受了三权分立理论的概念范畴、理论假设、分析工具和思维方法而鲜有批判和创新,因而只能无时无刻不处在三权分立理论的强大影响与支配之下。”[22]应当说,这一评价基本上是中肯的,理论界在阐释我国的宪政体制,论及权力的监督与制约时,都是基于三权分立的理论前提进行的。[23]笔者想要进一步说明的是,在实际立法过程中,更多地体现出的是一种权力的割据而不是权力的分立。[24]
立法法关于立法权限的规定,只有权力的分配,而没有权力的制约,对当前所存在的权力割据现象非但没有加以适当的控制,反而进一步使权力的割据法律化。立法法关于军事立法权等的确认都不过是事实上所存在的权力割据的法律确认而已。由于权力本身的诱惑力及其背后所隐含的巨大利益,立法权力割据现象的存在及法律化必然进一步刺激有关机关试图加入权力分配与再分配的行列,以便从中分得一杯羹,这也是不少地方不遗余力地争取“计划单列市”、“经国务院批准的较大的市”等并非虚名的“名号”的内在驱动力。
2、立法活动与立法过程中的利益驱动现象。对自身利益最大化的追求在立法过程中广泛存在,尤其是部门利益、地方利益在立法过程中得到了淋漓尽致的体现。从刑事诉讼法关于律师介入时机的折衷规定所体现出的公安部门的强大势力,到行政诉讼法关于级别管辖问题的规定,[25]都可以说是这种利益的体现。由于每一件立法的出现,都必然意味着某种国家权力的授予或分配,而权力则意味着某种潜在的利益,因是之故,各种五花八门的立法也就有可能出台。与此相对照,事关绝大多数人切身利益的,也可以说是现代市民社会中最重要的法律――民法典却迟迟不能出台。当然,民法典所以迟迟不能制定,有多方面的原因,但仔细分析起来,除了客观方面的原因外,是不是也印证了立法过程中对自身利益、部门利益追求现象存在的事实?也许尽管民法典事关每一个公民,但却与任何集团的利益没有直接的联系,它也不会产生权力的赋予与分配或再分配,因而其迫切性似乎也就显得不那么重要了。立法法关于立法权限的分配问题,也因涉及相关机关的权力及权力背后的利益而使问题未能得到妥善解决。
进一步言之,某些所谓“立法”,如部委规章等,实质上就是利益分配的产物,借用经济学的术语,是“设租”与“寻租”的产物。通过这些立法,某些行业、某些集团的利益(甚至

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