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浅谈税源管理存在的现状

时间:2008/5/8栏目:调查报告


税源管理是依法治税、依法征管的基础,是决定税收征管水平的重要方面。税源管理的效果如何,直接影响着税收征管的质量和效果。随着新税收征管模式的深入实施,各级税务机关要把强化税源管理作为当前税收征管的重点来抓,税源管理的水平不断提高,为税收征管水平的提高打下了坚实的基础。但是税源管理领域中还存在着一些不容忽视的问题,亟需解决。

一、目前税源管理中存在的主要问题

一是税源监控不力,征管水平不高。主要表现在:税务部门在税源管理上力度不大,欠税清理力度弱化,对亏损企业不能及时核算其亏损额,所得税汇缴检查流于形式等;对于已纳入税源管理的户数,职责不清,责任不明,税源底数不清;部分企业纳税意识淡薄,采取无证经营、隐蔽经营偷逃税款,有些经营户由公开办证经营,转入隐蔽无证经营等,造成漏征漏管。

二是税源监控在管理程序上出现缺位。现行税收征管只是形式上完成了税务人员由管户到管事的转变,而没有从制度上限制征纳双方人员的违法行为。新征管模式明确强调了以申报纳税和优化服务为税收管理的起点,在重视税务系统内部各环节监督制约的同时,忽视了调动税务人员加强税源管理的积极性和主动性,管理人员在税源管理中只求不出错,不求有举措,只求明哲保身,但求无过,只求不被责任追究,不求有功创新和开拓进取。

三是监控手段落后,监控方法单调。从我国目前税源监控的现状分析,不仅整个监控环节滞后、范围狭窄,而且方法比较单一,多侧重于对事后静态信息的分析、评价,对纳税人经营活动的全部信息进行事前、事中动态监督做得不够,没有形成纳税人、金融、税务等部门的信息共享及相互制约机制。税源监控方式仍停留在手工操作和人工管理上,计算机网络的应用和征管信息化仍处在初级阶段;国税、地税、工商、财政、海关、金融部门尚未联网,部门之间信息共享受主客观因素的制约,所掌握的纳税人信息不能及时传递,无法准确、广泛、及时地获取纳税人的全部信息;纳税人识别号不够规范、统一,加重了税务机关共享税源信息的难度。

四是缺乏一套健全有效的税源监控运行机制和税源监控方法及指标体系。对税源监控应由谁去做,做什么,采用什么手段做,有何具体要求和评判标准,税源监控指标如何设置得既科学合理,又便于操作,缺少一套规范的程序和运行机制。

二、对加强税源管理,实现税收精细化管理的几点思考

一是坚持属地原则,实施分类管理。

按照属地管理、分片负责的原则,采取税收管理员按区域包片管户和行业到组的办法,明确规定了管理员的管辖范围和主要职能及任务,即管理员要负责对税收征管责任区内纳税人的户籍管理、税基管理、税源管理进行按月调查分析、定期开展纳税评估、深入纳税户核实与监控经营状况等日常管理。与此同时,着重抓好税源的监控和分析,对区域内纳税人实施划片分类管理制定相应的措施。针对性地强化A类重点税源大户的监控,税收管理员对重点监控的税源户,要实时跟踪,及时掌握纳税人的生产经营情况、税收政策执行和税收警戒指标、税源变化等情况。严格加强B、C类纳税户和个体集贸市场税收的分类管理和监控。

现行税收计划体制给税源管理的真实性、积极性带来一定负面的影响。市场经济日益多元化、复杂化,企业变化莫测,税源日益隐蔽,而基层税务机关人手偏紧,事务繁重,按照属地管理原则实施分类管理,可以较好地解决上述问题。

二是落实税收管理员制度,推进税收管理精细化。

充分发挥税收管理员的作用,遵循管户与管事相结合、管理与服务相结合、属地管理与分类管理相结合的原则。强化税源管理、解决“淡化责任、疏于管理”的问题。建立健全税收管理员管户责任制度,加强以户为单位的税源管理,通过税收管理员及时掌握纳税人各种涉税动态信息,全面掌握纳税人履行纳税义务的情况,把科学化、精细化管理落到实处。

首先,要合理配置人力资源,按照征管重心向税源管理转移的要求,大力充实税收管理员队伍,使管理力量与税源管理的任务基本相匹配。根据管理难度和个人管理能力来确定管理范围,要注意重点原则,优先保证对大企业和重点税源、城市税源、纳税信誉等级差的税源的监控管理需要,对其他税源则进行风险管理,要抓主要问题和问题的主要方面,以实现总体管理效益最大化。

其次,要明确税收管理员职责,不断完善税收管理员制度。坚持税源管理重要事项集体研究制度、税收管理员下户报告制度、税源信息归档制度、定期轮岗等制度,建立执法有记录、过程可监控、结果可核查、绩效可考核的良性循环和持续改进机制。

三是建立上下联动的税源分析体系,实施全方位动态跟踪监控。

各级税务部门可依据职责不同,确立不同的目标,建立数据定期采集制度,并积极运用数理统计、经济税收指


标来开展税收分析,增强对税源的动态监控。

首先,上级税务机关应侧重对税源总量和税负变化的宏观分析与监控。充分利用数据分析的成果,评估、指导、监督辖区内各单位税收征管的质量和分行业、重点纳税人的税负变动情况,开展数据分析,深入分析管理中的不足,定期发布税负情况,提出税负预警指标,指导基层税务机关开展税源分析。

其次,基层税务机关负责本辖区内的税源分析监控和税源管理业务的具体组织与实施,侧重对影响本辖区行业税负的关键指标及其增减变化的分析监控,并制定税源分析的具体标准和方法;组织指导税源管理部门和税收管理员开展以纳税评估为主要内容的税源管理。

再次,基层税务机关的税源管理部门要加强对辖区内纳税人的生产经营、财务核算、申报纳税、代扣代缴、综合经济指标、行业税负以及税务检查处理等各类动态情况的分析监控。及时对照上级税务机关发布同行业税负及其预警标准,结合各方面的外部相关信息,运用信息化手段进行综合分析和税源的动态监控和精细管理。

第四,税收管理员要定期到纳税人生产经营场所实地了解情况,掌握其产品、原料、库存、能耗、物耗等生产经营基本状况和销售、成本、价格和利润等财务情况,及时取得动态监控数据,找出影响税负变化的主要因素。通过对纳税人当期涉税指标与历史指标的纵向比对、同行业纳税人涉税指标的横向比对、实物库存及流转情况与账面记录情况的账实比对,分析税负变化趋势,实现动态监控。

通过开展税源分析及动态监控,积极查找征管中的薄弱环节,寻找隐藏的、潜在的税源,实现税源管理由“被动型管理”向“主动型管理”的转变。

四是加强国地税的协作,强化户籍管理。

建立国地税联合办理证制度,全面掌握纳税人的户籍信息,是做好税源管理的首要环节,也是全面开展税源管理的基础。一是严格做好开业、变更、停复业、注销、外出经营报验登记管理,通过税务登记加强对纳税人的监管,加强对非正常户的认定和处理。二是强化对正常纳税人、起征点以下的纳税人和代扣代缴单位的户籍信息管理。三是定期开展年检和换证,摸清纳税户底数,全面核对、清理漏管户。四是逐步实现政府部门间登记信息共享,解决登记信息不对称的问题。五是通过电话、短信等方式提示未办理税务登记的纳税人进行税务登记。六是在利用信息化手段掌控纳税人资料的同时,督促税收管理员根据户籍管理信息定期开展实地巡查,核实登记事项的真实性,查找漏征漏管户,及时发现和掌握纳税人的变动情况。对税务登记信息变更情况实施动态监控。税源管理部门对税收管理员巡查面、巡查次数等指标定期进行考核。七是坚持完善国税、地税协调配合机制,做好衔接。八是将户籍信息分类归档,“一户式”存储,认真分析,从而发现问题,解决问题。

五是全面开展纳税评估,实施深度税源管理。

开展纳税评估是新时期强化税源管理的重要内容和有效手段,要以全面开展纳税评估为核心,不断挖掘税源管理的深度,减少漏征漏管,增加税收收入,有效防范征纳双方的税收风险,降低征纳成本,提高稽查部门打击偷逃骗抗税行为的针对性和时效性,为纳税信用等级评定提供基础信息和依据,推动建设纳税信用体系乃至诚信社会进程。要不断充实完善纳税评估“一户式”纳税信息系统,利用该系统对纳税人纳税申报的真实性和准确性做出定性和定量的判断。对纳税评估发现的一般性问题可由税务机关约谈纳税人,通过约谈进行必要的提示和辅导,引导纳税人自行纠正,在纳税申报期限内的,根据税法有关规定免予处罚;超过申报纳税期限的,加收滞纳金。

要不断丰富和完善评估方法,将税收财务指标分析和数量经济模型分析有机结合,提高评估结果的准确性,根据税收财务指标确定指标预警值,与被评估企业各指标值逐一比对,对企业申报数据的合理性做出评析,提出警示;借助数量经济模型估算企业应纳税额的总量,根据估算税额和企业实际缴纳税额的差值及差异率来筛选疑点对象。不断完善纳税评估指标体系和信息化预警系统,根据实践不断改进数量经济模型,以实施深度的税源管理。

六是大力推广税控装置,强化以票控税制度。

要坚持不懈地推进税控装置的应用和发票管理。推广应用税控装置是税务机关及时、准确掌握纳税人经营原始信息,强化税源监控、堵塞税收征管漏洞的重要手段。要充分发挥发票在税收征收管理中的作用,以票控税,强化税源监控。

推广税控装置目的在于通过“票表比对”达到“以票控税”。要有计划、分步骤地在商业、服务业、娱乐业、交通运输业以及其他经省级政府确定适用的行业推行税控装置。对安装、使用税控收款机的纳税人,要采取有效措施,监督用户完整录入每笔经营数据,逐笔打印税控发票,做好纳税人申报表填报数据与税控收款机用户卡所记录开票金额的比对,严格按规定办理申报受理、开票征税和用户卡清零解锁等事宜。

发票是财务收支的法定凭证,也是税款征收和税务稽查的重要依据。要加强发票管理,运用“以票控税”管理手段,强化税源监管。要督促企业落实逐笔开具发票制度,强化发票“验旧购新”管理,落实发票限额限量供应措施。同时努力实现管理机制创新。要把对纳税人逐笔开具发票的制度要求,与鼓励消费者介入的“发票有奖”、“发票查询”(识别真伪)活动和全面取消手工发票的税控装置推广结合起来,逐步建立“逐笔开具发票,奖励索取发票,方便查询辨伪,推行机器开票”的发票管理新机制,做到税务监督、消费者监督和电子监督三管齐下,充分发挥发票控管税源作用。

七是建立税收分析、纳税评估和税务稽查良性互动机制,实施全方位、多层次、立交式监控管理。

要从建立科学的税收分析方法体系入手,按照“宏观、中观、微观”逐渐精细化的办法,通过税收与宏观经济税源分析,对税源全局或区域进行“宏观扫描”,通过分行业和分税种的分析,对税源进行中观剖析,通过对具体纳税户的评估,对税源进行微观的挖掘。针对税源管理的覆盖面不够全面,科学性、实用性还有待进一步提高的现实状况,建立税收分析、纳税评估和税务稽查良性互动机制,是强化税源管理的核心战略。建立良性互动机制,就是要将税源管理的分析、评估和稽查三个不同环节统筹考虑,优化管理流程,在内部相关职能部门之间构建信息共享、良性互动、有机统一的格局。其核心就是要在税收分析、纳税评估和税务稽查三者之间建立起有效的信息共享和双向反馈机制,形成一个以税收分析指导评估和稽查,评估为稽查提供有效案源,稽查保证评估疑案的有效落实,评估与稽查反馈结果改进评估分析和税收分析的机制,以及时发现征管中存在的问题,找出薄弱环节,正确把握征管要点,不断加以改进和提高。

要不断改进和完善纳税评估的方法和机制,着力打造高质量的税务稽查体系,理顺流程,真正实现以分析引导评估,以评估协助检查,以检查促进管理;要积极构建两个层面意义上的良性互动机制,一是上下级税务机构之间的纵向层面的互动,另一个是同级税务机构内部征管、计财、税政、稽查等各部门之间的横向层面的互动。要明确各个部门、各环节的职责,使上下级之间以及各个部门之间的互动成为具体的要求和程序,可以从良性互动机制的任一环节启动该机制,以及时发现和堵塞税收征管的漏洞,促进征管质量和效率的全面提高。


标来开展税收分析,增强对税源的动态监控。

首先,上级税务机关应侧重对税源总量和税负变化的宏观分析与监控。充分利用数据分析的成果,评估、指导、监督辖区内各单位税收征管的质量和分行业、重点纳税人的税负变动情况,开展数据分析,深入分析管理中的不足,定期发布税负情况,提出税负预警指标,指导基层税务机关开展税源分析。

其次,基层税务机关负责本辖区内的税源分析监控和税源管理业务的具体组织与实施,侧重对影响本辖区行业税负的关键指标及其增减变化的分析监控,并制定税源分析的具体标准和方法;组织指导税源管理部门和税收管理员开展以纳税评估为主要内容的税源管理。

再次,基层税务机关的税源管理部门要加强对辖区内纳税人的生产经营、财务核算、申报纳税、代扣代缴、综合经济指标、行业税负以及税务检查处理等各类动态情况的分析监控。及时对照上级税务机关发布同行业税负及其预警标准,结合各方面的外部相关信息,运用信息化手段进行综合分析和税源的动态监控和精细管理。

第四,税收管理员要定期到纳税人生产经营场所实地了解情况,掌握其产品、原料、库存、能耗、物耗等生产经营基本状况和销售、成本、价格和利润等财务情况,及时取得动态监控数据,找出影响税负变化的主要因素。通过对纳税人当期涉税指标与历史指标的纵向比对、同行业纳税人涉税指标的横向比对、实物库存及流转情况与账面记录情况的账实比对,分析税负变化趋势,实现动态监控。

通过开展税源分析及动态监控,积极查找征管中的薄弱环节,寻找隐藏的、潜在的税源,实现税源管理由“被动型管理”向“主动型管理”的转变。

四是加强国地税的协作,强化户籍管理。

建立国地税联合办理证制度,全面掌握纳税人的户籍信息,

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