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农村土地流转情况的调研报告

时间:2014/5/16栏目:调研报告

  关于我县农村土地流转情况的调研报告
  
  土地流转是当前深化农村改革的重要课题。为了解我县土地流转现状,探索建立规范、有序的土地流转机制,我部组织人员先后到新城、池江、**、黄龙、浮江、吉村、**镇等7个乡镇17个行政村19个村小组,采取座谈、问卷、实地察看等形式进行了深入调研。现将调研情况报告如下:
  
  一、我县当前土地流转的基本情况和形式
  
  我县农村土地流转始于第一轮土地承包期,但在1998年农村土地第二轮承包之前土地流转只是个别现象,此后土地流转才呈现出较大的规模,并以较快速度发展。2005年县农业部门对全县农村耕地流转情况进行了一次调查统计,根据调查统计结果,全县有51282家农户,共承包耕地145566亩,截止2005年12月全县共发生耕地流转面积18956亩,占总耕地面积的13.02%,其中农户自发流转18176亩,占95.88%。
  
  这次调研组调查的17个行政村19个村小组,共有农户814户,承包耕地面积3897.43,其中发生流转行为的有325户,占到39.92%,耕地流转面积1432.82亩,占36.76%。流转的形式,主要有以下五种:
  
  (一)代耕。因外出务工等原因,无劳力耕作,将土地以口头协议形式委托亲友、邻居耕种,这种流转大多是临时性短期行为,随机性较大,农民一旦返乡,土地自然交回本人耕种。这是当前我县土地流转的普遍形式。分析原因主要是进厂务工的时间长短、待遇好差无定数,因此流转的期限多在1年左右。这种不放弃土地承包权的流转形式占整个流转形式的27.11%。
  
  (二)转让。有两种情况,一种是全家外迁户将土地交回村集体,由村集体将土地经营权重新发包给他人;另一种是部分人均耕地面积多的村组,农户当时为了减轻农业税,把一些边远、不易灌溉的排田、坑田的经营权永久性转让给他人。如吉村镇中村2002年一次性把280亩排田转让给果业专业户用于脐橙开发。
  
  (三)转包。即农户在承包期内,自找对象,自行协商权利义务,自定转包期限。有二种情况,一种是无偿,农户将种不了或不愿种的土地转包给愿意种的农户。这种流转形式多发生在父子、兄弟及亲朋好友之间,一般期限较短,流转面积较小,不经过集体办理任何转包手续,原承包关系不变。另一种是低偿(每亩50-100斤稻谷)转包给愿种又种得好的能人,如池江镇团口村沙背上村小组种田能手刘太阳承包本村民小组耕地126亩,用于全程农机化种植水稻,并计划逐年增加到500亩。这种流转形式占该村小组流转户的48.6%,占该村小组流转总面积的77.13%。
  
  (四)租赁。集体或农户将土地经营权租赁给企业、单位和个人,用于发展开发性农业,经营者一次性或分期付给集体或农户一定的租金。这种形式流转的土地一般是交通方便和容易连片开发的耕地或难以发包的弃耕地或荒山荒坡地,流转期限较长,履行租赁合同或协议手续。如**镇二塘村,2004年将连片的600亩耕地,以每亩年500元租金租赁给**兴邦公司种仙人掌。又如池江镇板棚村2002年将500亩荒坡山地租给庄下村张节科等人搞农庄立体开发,现已种脐橙300亩,开发鱼塘180亩,年出栏生猪8000头,在张节科的示范带动下,板棚村农民兴起了种果高潮。这一成功实践说明,土地流转为开发利用土地资源,扩展企业发展空间创造了条件。
  
  (五)互换。为了方便耕作与管理或发展某项专业性生产,通过自愿协商的办法,将地块相互交换经营权,兑换条件由双方商定或村集体或亲戚朋友出面调解,土地的承包权不变,流转期限具有一定的周期性。这种形式通过土地互换不仅解决了地块零散、不便耕作与倒茬的矛盾,还克服了统一布局规模经营的困难。如**镇长里村,2004年为发展规模养殖,村民自发规划几条低产垅田60亩,通过养鱼户与种地户的地块调整兑换,解决了规模养殖问题。采用互换流转的办法,该村共开发200多亩水面搞规模立体养殖。
  
  二、土地流转的主要成因
  
  一是主要劳力外出务工无力耕作。从调查情况来看,所调查的村组外出务工人数均在20-40%之间,而且外出的大多数是青壮年劳力。农村家庭主要劳力外出务工后,留守在家的老人、孩子或妇女无力耕作全部土地,把部分土地委托亲友代耕或无偿或低回报转包给邻居耕种。
  
  二是种植大户或能人扩大种植规模。花卉、脐橙、蚕桑、甜玉米、水稻、养鱼等种养植大户为扩大规模,通过与周边农户协商,达成土地流转协议,如吉村镇沙村的养蚕专业户曾庆红经过多年发展,积累了丰富经验和一定资金,去年一次性租下100亩土地用于发展蚕桑产业。
  
  三是农业龙头企业连片开发需要。一些农业龙头企业为了方便管理,一般都要求有连片开发的土地,如**镇引进的**兴邦公司,已租赁当地农户连片土地600亩用于种植食用仙人掌。
  
  三、土地流转中存在的问题与原因
  
  从调查的情况看,目前我县农村土地经营权的流转基本处于初始探索阶段,尽管出现了多种流转形式的典型,对促进生产要素的优化组合,提高土地利用率,解决人地矛盾和发展规模经营起了积极作用,但也存在一些应引起注意与防范的问题。
  
  (一)土地流转宣传不到位。一些乡镇政府没有把推进农村土地流转放到推进农业产业结构调整和增加农民收入这个大局来认识。对土地流转政策的宣传不够深入,群众对土地流转的认识还存在误区,主要表现为一些农户和部份土地承包业主对推进土地流转还存在"三怕":一是部分农民怕土地转包出去后,自己丧失了土地经营权,没有了生活的最低"保障线",因此部分农民外出打工后,宁愿土地荒芜也不愿转包出去。二是部份业主怕政策不稳,政府收回土地承包租赁权是一句话的事,不敢大胆投入。三是部分业主怕市场前景不佳,承包无效益,不敢大规模搞开发。
  
  (二)流转管理机制不健全。当前土地流转大都是群众的自发性行为,缺乏约束力和规范性,政府在土地流转上缺少应有的管理、引导和服务,制约了土地流转的规模和速度。一些乡镇和村组没有认识到土地流转的重要性,在工作中还存在不作为的现象,从调查中了解到,如果租金适当,有相当一部分农户还是愿意把土地拿出来流转的,而且各地也有一些种植大户想扩大规模,但是到目前为止,县乡二级还没有出台一个比较健全、完善和规范的土地流转制度和办法,更没有一个土地流出、流入的信息平台和市场环境。主要原因是一些基层干部及有关部门对土地流转的意义认识不足,对流转的范围、程序、补偿标准、配套政策、管理措施研究不够,对流转中存在的苗头性问题没有引起重视,工作缺乏主动性和超前性。
  
  (三)土地流转行为不规范。主要表现:一是交易自由化。目前农村土地流转,特别是农户之间的转包转让,多数情况是私下协商交易,一方将多余的或不愿种的土地让给另一方耕种,双方确定转包转让期限、应承担的义务或补偿标准,很少通过村组干部出面协调,也不签订转包或转让手续。农民之所以这样做,是认为这种做法灵活、方便、简捷,怕依法履行手续后不易更改,因而农户自发流转积极,依法流转被动。二是流向不合理。由于集体缺乏管理与规范,土地流转出现流向不合理的倾向,没有向规模化、效益化、产业化流转。三是流转权属与用途不清晰。土地经营权的每一次流转,都是对土地使用权的重新界定,这种界定必须以明确权属为前提,以法律为依据。但在调查中发现一些业主借土地流转改变了土地所有权的性质(借土地流转变为自己长期所有)和土地的农业用途(如租用农田改鱼塘、种果树等),致使合同不合法。从而形成农民与承包户间的矛盾,严重的甚至会造成新的社会矛盾,阻碍土地流转进程,影响农村稳定。四是不在期限内流转。一些承包者借农民不了解"土地管理法"和"农村土地承包法",违法违规签订一些"官司"合同。
  
  (四)土地集中流转难成片。当年土地联产承包分地时,大部分地方都是把全村、组土地按好、中、差分等级后平分到各家各户的,导致每家每户的土地分散,单位面积内土地户头多。这种现状对土地的规模流转产生较大影响,有的连片租用10亩地就要跟十几户人打交道,一户、两户谈不好就影响整片土地的流转,这种土地分户经营的分散性、随意性与土地流转的计划性、规模性之间的矛盾制约了规模经济的发展。如新城镇想引进甜叶菊、黑玉米等几个农业项目都是因为租不下连片土地而放弃的。另外,地块分散也是制约农机推广的主要因素。
  
  (五)土地规模流转难融资。大面积承包土地从事高效农业开发需要较大的资金投入,而土地承包大户一般没有贷款担保单位,又不能将土地使用权作为贷款抵押,因此很难从银信部门贷到款,加之一些地方交通等基础设施和自然基础条件较差,更难筹集资金或引进资金,致使部分业主在土地开发上存在严重的资金困难,规模难以扩大,效益难以提高。如池江镇池江村的张鹤誊想规模种植100亩芋荷,团结村的刘太阳想再扩大100亩(已有126亩)水稻,新城镇莲塘村的吴至波想推开一条坑的垅田养鱼,吉村镇沙村村的罗春林想扩大规模种桑养蚕都苦于没有资金。
  
  四、加快和完善土地流转的几点建议
  
  土地经营权的流转,是一个新的课题,也是党在农村一项政策性很强的工作。针对土地流转存在的问题及未来发展趋势,我们认为,要加快农村土地流转步伐,使之走上规范健康的轨道,应采取以下对策。
  
  (一)解放思想转变观念,切实解决好认识问题。土地流转是农村产业结构调整的重点内容,是实现规模农业、效益农业,推动农业产化经营的前提和基础。土地是最基本的生产要素,土地流转的主体是农民。因此,解决好农民的思想认识问题,打破阻碍土地适度规模流转的思想桎梏尤为重要。首先,要打破传统的小农经济意识,摒弃"搞土地流转就是搞土地私有化、肥水不流外人田"等思想观念,牢固树立发展的观念、创新的观念、市场的观念、效益的观念,正确处理短期利益和长远利益的关系,充分认识到承包权和经营权相分离是必然的趋势。其次,政府要切实转变观念,要把土地流转放到推进农业产业化经营和发展农村经济这个大局来认识,正确引导规范,强化服务意识,改进工作方法,切实将农民的积极性保护好、发挥好、引导好。同时要积极开展试点工作,及时总结典型和成功的经验,向农户推广和展示土地流转所带来的好处。
  
  (二)加强引导,切实解决好土地流转的管理机制、服务机制问题。正确引导和规范是加快土地流转速度的关键。为此,要进一步建立健全土地流转的管理机制、服务机制,促进土地流转的健康快速发展。先进地区的经验表明,组建土地流转服务中心,用市场化手段规范土地流转,是促进土地规模流转,提高土地经营效益的重要途径。针对我县土地流转的实际情况,建议以乡镇为单位,每个乡镇组建一个土地流转服务中心,形成乡镇流转服务中心、村级流转服务站、组服务员三级服务网络,其中乡镇土地流转服务中心2-3人(成立之初可由乡干部兼任),主要职责是为全乡镇农村土地承包经营权流转提供政策和法律咨询等服务,发布土地流转信息,组织协调跨村、跨乡和大规模土地流转,建立全乡(镇)土地流转档案;村土地流转服务站1-2人(可由村干部和村组农资经营点业主担任),主要职责是将各组服务员收集的土地流转供求信息汇总、发布,协调本村土地流转,对土地流转合同的订立、变更进行鉴证,建立本村土地流转档案,并将本村土地流转情况报乡镇服务中心备案;组服务员1人,一般由村小组长担任,主要职责是负责做好本组土地流转供求信息的上户调查、收集,登记需转出的土地面积、方位、等级、意向价格等,信息汇总后上报村土地流转服务站。鉴于目前土地流转尚处在起步阶段,市场发育还不成熟,建议土地流转服务中心暂定位为政府领办的非营利事业性中介机构,暂时与乡镇农服中心合署办公,免费为农民提供土地流转服务,待土地流转市场发育逐渐成熟,再逐步推向市场,与政府脱钩,成为纯社会性中介服务组织。
  
  (三)加强管理健全制度,切实解决土地流转的规范问题。农村土地流转是一项新事物,各级各部门要加强管理和指导。一是要规范土地流转程序。坚持农户申请、选择对象、双方协商、签定合同,服务中心鉴证,并报村、乡镇管理部门备案的土地流转程序。二是规范土地流转合同。土地流转合同要明确流转的形式、流转土地的面积、质量、年限、用途、流转费、复耕费的标准及支付方式、当事人双方的权利义务、期满后地上附着物的归属、违约责任等。委托流转的要有委托书,受托人只能在委托的权利范围内行使权利。对土地流中形成的合同、协议等,要整理归档。三是规范乡镇、村、组和乡镇、村、干部参与土地流转的行为。乡镇、村、组和乡镇村组干部不得以任何名义强迫农户土地流转,要积极做好土地流转的管理与服务,对土地流转的具体内容要进行审查、监督,防止集体土地权益流失,防止经营者损害生态和生产环境,搞掠夺式经营或随意改变土地用途,以维护农民的合法权益,使土地流转走上健康、有序、规范、法制的轨道。
  
  (四)科学规划统筹安排,切实解决好土地流转的规模问题。现代经济越来越朝着规模经济的方向发展。没有规模,就没有效益,也就没有市场竞争力。加快土地流转速度,突出规模效益的关键是要解决好土地难以集中成片,不易形成规模的问题。解决土地流转规模问题,(www.fwsir.com)首先,乡村两级要按照本地农业结构调整的要求,围绕培育适宜本地的主导产业和优势项目,精心制定土地生产经营规模的规划。其次,要做好"四荒"土地的调查和统计,在此基础上超前规划,合理安排,要在耕地的深度开发,非耕地的广度开发上下功夫。第三,要在充分尊重农民自愿的基础上,以土地中介服务组织为载体,对拟流转的土地集中统一管理,有目的地筛选出适宜本地的生产经营项目,采取统一规划和开发。政府要积极引导,健全土地流转机制,充分发挥农民、业主的主动性和积极性,依托资源优势,发挥比较优势,突出土地流转的规模经营,体现规模效应,以提高土地流转的综合效益,促进土地合理、有序流转。
  
  (五)加大资金扶持,切实解决好业主开发资金匮乏问题。生产启动资金匮乏是阻碍土地流转进程的主要因素之一,因此必须从多方面加大对土地流转所需资金的扶持力度。一要加大银信部门的贷款支持力度。对利用流转土地搞规模开发,比较效益高,优势明显的项目,要在政策和资金上给予扶持,银信部门要给予贷款支持。二要积极向上争取专项资金。政府要加大农业资金投放力度,对利用流转土地搞高效农业、规模农业的优先投放资金。三要通过公司、业主的投入解决资金问题。采取承租反包、购买土地使用权、股份合作等模式,让公司、业主和农户共同投入资金开高效农业、特色农业,从而降低业主和农户风险,有效解决土地流转资金难的问题。四要建立土地流转风险基金,确保流转合同兑现。租赁承包农民土地的企业、业主,应按实际用地面积交纳一定资金建立土地流转风险基金,政府也注入一定资金,实行专户储存,全县统一管理,如遇企业破产倒闭,不能履行合同时,则用该基金履行相应农户的土地流转合同。
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