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法治体系建设中的难度与创新——以《行政强制法》的制定和颁布为例

时间:2011-11-9栏目:司法制度论文

法治体系建设中的难度与创新——以《行政强制法》的制定和颁布为例
  
  口杨海坤,山东大学法学院特聘教授、博士生导师,中国行政法学会副会长
  
  社会主义法治体系建设首在立法,没有立法,法治无从谈起。法治体系建设之难,也首在立法。因为立法质量的高低,直接决定执法的效果。在这个意义上来说,社会主义法律体系的形成具有非凡的意义。而立法之难,首先难在确定立法目标,必须把保障人民权利真正放在立法目标的首位。我国各类立法都要集中体现人民的意志,集中反映人民的利益,必须实现为人民的福祉服务。30多年来我国的立法工作就是以立法为民为宗旨,始终围绕改革开放、以经济建设为中心、为民造福而展开;近年来,在科学发展观指引下,还加强了社会管理领域的立法,显现出促进社会公平正义为重点的新特色。我国的立法成就一般都体现了“权为民所赋、权为民所用”的特色,因此取得了一些成绩。
  
  但是,仅仅确立正确的立法目标还是不够的,必须全方位、全过程地在所有立法规范中体现立法目标,也就是说具体立法规范的质量最终决定了立法目标能否实现。而且,作为法治体系的基石——法律体系不可能是一蹴而就的,也不可能是完美无缺的,更不可能是一劳永逸的。它是开放的体系、发展的体系,与时俱进、日趋完善的体系。为我国社会主义法律体系形成呕心沥血做出过重要贡献的彭真同志,曾形象地把法律比喻为儿子,把生活实际比喻为母亲。也就是说,生活实际变化了,法律不能凝固不变,法律也要与时俱进。我国目前尚处于社会主义初级阶段,还属于发展中国家,我们的法律体系就植根于这个.历史阶段,植根于这块土壤,它适合中国国情、符合中国发展需要,然而,今后的法治建设任务还相当艰巨。
  
  一方面,社会主义法律体系自身还要不断完善,在我国战略发展期还要加强立法规划、制定必备的新法;要修改完善法律、法规,进一步提高立法质量;要加强与相关法律匹配的配套法规的制定工作;要确立和实施立法后评估制度等。另一方面,法律体系形成之后,我们的工作重点更要放在使既有法律切实实施的方面,通俗一点讲,就是要有法必依、执法必严、违法必究。立法机关的任务丝毫不能松懈,要把关注的重点放在法律实施监督方面。
  
  实际上,立法和执法不可分割,它们之间是互相联系、唇齿相依、动态互动的关系,立法的效果必须在执法中充分体现、在执法中经受检验;立法指导并规范执法实践,执法实践反馈立法效果并将推动立法的完善。况且国际国内形势发展很快,经济社会和科学技术日新月异,许多新事物将不断涌现,各种事物的内在规律会不断为人们所认识和掌握,因此法律所调整的社会关系会不断扩大,法律所把握的事物规律的深度会不断拓展。生活在前进,法律不能滞后,理想的社会主义法律体系将是一个深刻而广泛、稳健而鲜活、充满生命力和前瞻性的人类生存发展体系。以上认识是我近年来思索的结果,最近我国《行政强制渤的制定和颁布有力地证明了上述观点。《行政强制法》的制定和颁布生动地反映了社会主义法律体系建设的艰巨性,也反映了立法必须与时俱进的紧迫性。
  
  早在上世纪80年代末,随着当年《行政诉讼法》的起草和颁布,行政法学界就有人提议制定一部统一的《行政强制法》,我还参加过最初国务院法制机构领导下的草拟工作,但是,这个立法草案迟迟没有出台。全国人大常委会从1999年正式开始酝酿制定该法到2011年表决通过,前后历时12年,足见立法过程之艰辛。其原因是多方面的,其中立法思想、立法价值、立法目标的成熟性不足是极其重要的原因,也就是说,人们对《行政强制法》总的立法价值取向游移不定:是侧重考虑充分行使行政机关的强制权力,还是充分保障公民权利免受违法行政强制权力的侵犯。
  
  根据《立法法》的规定,列入常委会会议审议的法律案,如果搁置审议两年的,或因暂不付表决经过两年没有再次审议的,将被终止审议,也就是成为废案。行政强制法草案自2005年12月首次审议后,每次都是在草案可能被终止审议的时候“重启”审议,因此有人曾将这部法的审议称为“被激活”法律案。如此曲折的制定过程,可见这部法律制定的难度。其中的关键,在于如何寻找公权力与私权利之间的平衡点。法律固然要防止行政强制不足的问题,但重点还是在防止行政强制过“乱”。仔细观察,在纷纭复杂的争辩中,实际上形成了两种相左的立法意见:一种是侧重于行政强制权力保护与有效强制执行的立法思路,一种是侧重于公民权利维护与获得有效救济的立法思路。立法胶着状态背后蕴藏的是权利与权力的博弈,也正是在这种短兵相接、你来我往的争议声中,正义的天平才得以在权力和权利之间获得公道的平衡。
  
  《行政强制法》出台的困难还在于其立法内容必须完善。法律自身的完备性是其具有长久生命力的内在原因,法律规范是否足以涵盖其所规范的社会领域的各个方面、各个环节,法律所规定的内容是否具有逻辑自洽性、是否符合公平正义的要求、是否能真正达到立法预期目的等等,这些都是立法者必须战战兢兢加以考虑的。从目前公布的法律条文来看,该法以七章71条的篇幅较为全面地规范了发生在国家行政运行中的行政强制现象,对于有效控制行政权、充分保障公民权益具有积极的历史意义。尽管该法还面临着部分条文较为原则,没有运用类型化立法思路对行政强制现象进行条分缕析,没有完全依循行政法原理酣畅淋漓尽情展开等问题。
  
  《行政强制法》之所以在近期能够出台,还依赖于现实的迫切需要。近一段时期以来,某些西方国家的经济政策和做法使引发全球经济通胀的风险逐步加剧,我国也受到了沉重的压力和严峻的挑战。面对复杂多变的国际经济形势,继续采取扩大内需战略来增强经济发展内生力将成为我国政府的必要选择之一。在这种国际国内背景下,部分地方政府能否全面消除“土地财政论”和“唯GDP论”

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