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养老金隐性债务和体制转轨

时间:2006-11-22栏目:保险论文

[养老资金问题在1999年恶化,中央政府不得不介入,为25个省提供支付养老金的资金。很显然,必须为支付转轨成本寻找到额外的资金来源。]

  养老金隐性债务指一个养老金计划向职工和退休人员提供养老保险金的承诺。它等于如果该计划在今天即终止的情况下,所有必须付给当前退休人员的养老金的现值加上在职职工已积累、并必须予以偿付的养老金权利的现值。养老金隐性债务通常是在养老金计划终止的假设下计算的,该终止假设假定没有资金积累的养老体系将立即终止,所有退休人员和在职职工将得到其未来退休金和应计权利的补偿。隐性养老金债务作为一个存量概念代表了政府能够明确预计到,并必须列入财政计划的直接和隐性的债务。与政府的潜在债务不同(例如挽救国有银行),隐性养老金债务不形成不可预料的财政支出需求。

  转轨成本的概念产生于即使在部分缴费已分流到个人帐户的情况下仍要继续向养老金领取者(和未来的退休人员)支付退休金而出现的融资缺口,它是一个流量的概念。转轨成本的产生是由于仍需要在一定时期内偿还旧体系的债务。该融资缺口源于隐性养老金债务,但并不等于隐性养老金债务,因为部分支出是用于因为保留部分旧体制而每天新增长的债务,而部分当前债务则是由继续的缴费所覆盖。

  隐性养老金的规模取决于许多经济和人口因素,例如养老金体系的覆盖面、其所覆盖职工和退休人员的年龄结构、养老金福利水平、退休年龄、替代率、指数化机制和贴现率等。基于其养老金体系于1994年终止的假设,世界银行(1997)测算中国的隐性养老金债务为1994年GDP的46—69%。而最近世界银行的一项新的测算则认为中国的隐性养老金债务约为1998年GDP的94%(Dorfman and Sin,2000)。

  中国政府一直没有明确承认养老金债务,并在寻求其他减少转轨成本的办法。实际上,政府已尝试着使用3种方式的组合来减少隐性养老金债务和支付转轨成本:首先,中国保持着缴费率为13%、替代率为20%的小规模现收现付支柱(国务院26号文件)。缴费的约4个百分点被设计用于转轨目的(根据世界银行(1997),工资税/缴费的9%足以支付替代率为24%的小规模现收现付支柱。根据国务院26号文件,13%的缴费率相对于20%的替代水平显然绰绰有余。工资税额外的4个百分点(=13-9)是设计用于转轨目的的。)。第二,老职工被保留在老体系中,这将在一定程度上减少转轨成本。第三,政府没有削减养老金,而是希望扩大养老金覆盖范围能提供一些额外的资金。

  现在很明显这些方法都未能提供足够的资金来支付转轨成本。资金问题非常严重:在1998年,22个省级养老金统筹出现赤字,金额约42亿元,其他10个省有27亿元的盈余(然而,由于没有全国的统筹,中央政府不能使用几个省级统筹中的盈余。这些盈余都在沿海地区。)(Hang,1999)。到1998年底,基本养老体系(支柱1、2)的总结余达到587亿元。这些结余资金分布很不平均,其中5个沿海地区,广东、江苏、浙江和上海占267亿元,另21省市仅占311亿元;还有5个省的结余几乎为零(Hang,1999)。这一局面在1999年恶化,中央政府不得不介入,为25个省提供支付养老金的资金。很显然,必须为支付转轨成本寻找到额外的资金来源。基于国际经验,如下几个选择可供中国的政策制订者考虑:

  ——通过缩小现行体系、延长退休年龄和减少保险福利水平来减少养老金隐性债务;
  ——在对国有企业公司化和私有化的过程中实行债务和资产的转换;以及
  ——使用一般的税收或发行债券。

  世界银行一项最近的研究进一步明确指出了为转轨成本筹资的方式,它包括:(1)通过一般的财政收入或专门的社会保障税筹资;(2)中央或地方政府通过发债来筹资;(3)动用出售国有企业或其他资产的收益;(4)提高与工资相连的缴费率(Dorfman and Sin,2000)。

  本文着重研究最后一种选择,并通过模拟分析用各种税收支付转轨成本所产生的影响。不过,使用公司化和私有化的资金收益仍是可行的:智利在养老金改革中使用由私有化产生的资金支付转轨成本。波利维亚政府用其6个最大国有企业私有化所产生的资金,并通过委托国际性资产管理公司进行投资运作,为全社会每个人建立起金额相同的最低养老金。尽管养老金水平低,但这些国家中最穷和最脆弱的群体,即那些无法为退休而储蓄的老年穷人,都可享受到。

  政策制订者担心公司化或私有化会引起国有资产流失。如果按照正常市场价格出售的话,国有资产的价值不会减少,只是国有资产的构成改变了,从有形的资产变为现金或收入。国家可以决定如何使用这些私有化收入,是用来减少债务还是投资于其他项目。例如,匈牙利使用私有化资金偿付外债。由此而减少利息支出和主权债评级上升使全国受益(Kornai,2000)。中国仍可考虑使用国有企业公司化所得的部分资金来偿付养老金债务。也可同时对公开上市公司的IPO收益征税,并利用这笔资金建立全国的养老金调剂基金,该基金可由中央管理,也可通过竞争性招标承包给国际上著名的资产管理公司管理(像波利维亚一样)。不过,这一话题超出了本文的范围。

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