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对“两税合一”的设想

时间:2007-3-23栏目:税务论文

随着中国加入世贸组织,早已提上议事日程的“两税合一”问题,即现行企业所得税及外商投资企业和外国企业所得税的统一,显得更为紧迫了。按照WTO的原则和社会主义市场经济的要求,制定统一、公平、规范、透明的企业所得税法势在必行。笔者拟对此问题提出几点设想:
    一、税法名称和纳税人的确定
    随着我国公司法人制度的逐步建立和完善,以法人作为纳税人是规范企业所得税的方向。但是,根据我国当前的实际情况,现代企业制度尚在形成过程中,如果以法人作为统一后企业所得税的纳税人,势必将一部分由于制度的原因不具备法人资格的企业排除在征税范围之外,造成税负不公和管理上的混乱。合并后的企业所得税仍应该把所有具备明确的营利性质且有所得收入的单位(区别于自然人和合伙人),都纳入企业所得税的管理范围,而不论其是否具备法人资格。对于税法名称的确定,由于现在任何一种名称都不能完全准确地涵盖所有的纳税主体,所以关键是要对所选用的概念作出符合实际的、全面准确的解释。
    二、税基与税率的确立
   “宽税基,低税率”是当今世界税制改革的趋势,也是我国企业所得税改革的方向。如何拓宽税基,确定合理统一的税负水平,一直是理论界和实际工作部门争论的焦点。
   (一)税基的规范
    对于所得税来说,扩大税基一般应包括两方面的内容:一是将更多类型的所得纳入应税所得;二是取消或减少各种减免项目、扣除项目以及税式支出项目。就我国而言,应从以下两个方面入手:一是准确界定应税收入,合理确定扣除标准;二是规范、限制税收优惠。
    收入和费用是确定所得税的基础,而二者的确定又直接以企业的财务会计核算为依据。财务、会计制度规定与税法法规规定不尽一致是各国普遍存在的现象。在“两税合一”过程中,我们一方面应考虑税收成本原则,尽可能缩小二者之间的差距,以减少纳税人的麻烦,方便税收征管;另一方面,应建立规范的税前法定扣除制度,明确规定收入的确认原则和成本、费用、税金、损失等扣除项目的具体内容及标准,以强化所得税的会计核算,确保企业所得税税基不受侵蚀。
    统一后的企业所得税税基的确定,以及扣除标准的修订,应考虑我国现行财务制度和企业的管理水平,并适应市场经济下企业发展的要求。
   (二)税率的选择
    税率总体水平的确定应考虑以下一些因素:
    一是国际上公司所得税的税负水平。因为国际上公司所得税和我国企业所得税税率的相对水平,是促使资本在国际间流动的重要因素。就西方发达国家来看,其税负水平大致在30%~40%之间。我国周边国家和地区,税率也大多不超过30%。因此,从吸引外资、提高国内企业竞争力的角度考虑,我国企业所得税税率不宜高于30%。
    二是我国现行内外资企业所得税的税率水平。目前,我国内外资企业所得税的名义税率都是33%,由于税收优惠政策的不同,内资企业实际负担水平在25%左右,外资企业实际负担水平仅为15%。名义税率与实际税率相差很大。笔者认为,统一后的税率应与现行企业所得税实际税负大体相当较为适宜。


    三是财政的承受能力和企业的可持续发展能力。大幅度降低企业所得税税率将会对财政造成一定的压力。但是,在我国当前仍以流转税为主,适当地、合理地降低企业所得税税率水平是可行的。况且,企业所得税的改革是在整体税制改革的框架内进行。通过各税种间的协调运作,财政是可以承受的。另一方面,税率的确定应该顾及企业的可持续发展能力。
    综合考虑,统一后的企业所得税税率可以略高于现行企业所得税的实际负担率,目的在于为合理的税收优惠规定提供一定的空间。建议税率定在25%~28%之间比较合适。
    三、税收优惠的设置
    首先,应该按照WTO的要求实行国民待遇原则。税收优惠应由过去的“身份型”向“行为型”转变,做到同一经济范围内的相同经济行为享受的政策待遇要一致,不能设置歧视性税收优惠规定。对本国法人和

涉外法人在税收待遇上应一视同仁,使内外资企业在一个相对公平的税收环境中平等竞争,共同发展。
    其次,税收优惠政策的制定应以国家宏观产业政策为导向。通过税收优惠政策,把资金引导到能够提高工业化水平的大型、高科技投资项目,以及农业、能源、交通、环保、重要原材料等投资项目上来。对西部实施适当的区域性优惠是必要的,但随着我国市场化改革的不断深入,我们的治税思想也应该冲破旧框框和旧体制的约束。对西部的税收优惠不能再简单地走从前东部优惠的老路,而应把改善投资环境,贯彻国家的产业政策作为制定政策的基点。事实上,税收在
促进西部大开发中的作用,应体现在整体税制改革的深化中,如增值税的转型和资源税的完善都将有利于西部经济的发展。
    再次,变直接减免为主,为间接优惠为主。所得税的优惠不能限于降低税率、减免税额,更多的应采用投资抵免、加速折旧、专项费用扣除等间接优惠方式,尤其对科技发展设置的税收优惠应体现间接优惠为主的原则。这样既可以防止税收收入的大幅度下降,又立足于税收与经济的关系,保障了政策的实效。
    四、税款归属的划分
    我国目前实行的是以纳税人隶属关系为标准的税源分享式所得税分税制。这种分税方式目前已显露出种种弊端:难以界定分税的明确范围;强化了企业的政府从属观,增大了地方干预企业的可能性,不利于现代企业制度的建立。事实上,随着经济体制改革的深入,由于投资者互相投资参股的形式越来越多,隶属于不同政府的企业投资者结构越来越复杂。在这样的情况下再按企业的隶属关系来划分税源,在征管技术上已存在诸多困难,企业所得税管理体制和分享办法也应相应改革。
    目前,我国税收理论界比较一致的设想是,根据企业所得税税制的特点,以及国际上通常的做法,将企业所得税改为中央与地方共享税。至于是分率共享还是分成共享,是由一个部门征收还是由两个部门分别征收尚存在争议。笔者认为,根据税收成本原则,对同一税种的同一纳税人来说,应当只有一个税务机关进行征管。我们可以借鉴世界上实行分税制国家的做法,由国税部门负责征收,并按比例分别划入中央与地方财政,避免两个税务机关之间发生争抢税源的现象,也便于从总体上把握企业所得税制建设和政策选择中的问题。

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