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我国财政赤字政策的走向选择

时间:2007-3-23栏目:财政学论文

财政赤字在短期波动而在长期平衡首先是由经济的周期性波动引起的。除去战争因素赤字较高的年份往往都是经济比较萧条的年份,如美国20世纪以来出现过四次赤字比较严重的时期,赤字率超过了3%,究其原因都是由经济萧条引起的。而随后的赤字率下降甚至赤字减少出现赢余又都是经济状况转好、经济进入复苏和高涨期的结果。比较典型的如美国20世纪90年代中期以后的经济高增长最终消除了美国的巨额财政赤字,并转而出现赢余。因而在经济周期的不同阶段上,财政收支是不平衡的,而在一个完整的经济周期中,财政收支则又应是相对平衡或是基本平衡的。
  除周期性因素外,经济社会发展阶段的不同也对财政的短期与长期平衡产生影响。在不同的经济社会发展阶段,要求政府发挥的作用不尽相同,相应政府的支出强度与结构也有所区别。在某些阶段上政府为实现特定的公共政策目标,赤字会大一些,结果可能导致在某些阶段上财政的不平衡。但财政的短期不平衡是为了经济社会的长期发展奠定比较牢固的基础,运用得当能够为财政实现长期平衡提供重要保证。如美国在20世纪30年代和日本20世纪60年代的公共工程与社会保障制度建设,虽然导致了持续时间较长的赤字,但为其以后的经济社会发展创造了良好的条件。
    2、反周期的赤字政策仍然是有效的宏观经济政策
  赤字财政政策虽然一直被世界各国在不同时期以不同方式加以普遍使用,但对这一政策的有效性却一直存在着比较大的争议。特别是20世纪80年代新古典学派的兴起,自由主义经济思想重新占据上风后,西方经济理论界出现了否定赤字财政政策有效性的倾向,也不断有政界人士出面反对赤字财政政策。这种思潮在一定程度上影响到我国财政政策的制订与实施,需要认真加以分析。从欧美日等国的财政政策实践来看,尽管有学者否定和政界人士反对,但赤字政策仍然作为最主要的反周期政策被使用,一直到现在从未被放弃过,只是使用的强度和方式随着时代和国家的不同而有所变化罢了。从历史数据上看,美日欧等国的赤字率具有明显的逆周期特征,与经济增长率呈反向变化。直到今天美国政府仍在使用财政政策来调节经济景气度。如最近布什政府在美国赤字率已经接近3%的情况下,又提出了高达6740亿美元的10年经济刺激方案。各方普遍预计美国今后几年的财政赤字将超过3%。
  造成赤字理论与实践的反差有多方面的原因,首先,美国等发达国家的反周期财政政策中的相当部分已经被制度化为自动稳定器,在经济波动时自动发挥作用,导致财政赤字随经济周期逆向波动。经济理论界并不特别反对自动稳定器的作用,他们主要反对在自动稳定器之外所谓相机抉择的财政政策的作用。其次,反对财政政策的一些理论基础并不牢靠,也没有得到广泛认同,如财政政策无效论的重要理论基础李嘉图等价定理就没有得到实证研究的支持。其三,对赤字政策的批评和反对很多是出于选举政治中党派斗争的需要,而非完全从科学角度出发。美国从20世纪30年代开始,历次总统选举中赤字问题都成为在野党攻击执政党的重要武器,但以反赤字为旗帜上台的新总统又都无一例外地继续执行赤字财政政策,甚至比起前任有过之而无不及。如20世纪30年代大萧条中以新政闻名的罗斯福总统就是以平稳预算为竞选纲领登上总统宝座的,他的执政开创了美国和平时期长时间财政赤字的先例。1980年里根竞选时也承诺要实现财政收支平衡,但他执政的结果是美国形成了和平时期最高的赤字率。
  当然,西方国家的财政政策因受各种因素的影响,也存在有效性不足甚至下降的问题。如财政政策的“时滞过长”问题,在西方国家的历史上常常有经济刺激措施出台时经济已经复苏的情况。导致财政政策“时滞过长”的重要原因是西方三权分立的政体和多党制,政府和议会往往就预算问题争执不下,迟迟不能决策。美国从大萧条时的胡佛总统开始直到今天的布什总统,每遇经济萧条或是衰退时,总统总是指责国会中的反对党拖延时间延误时机。对财政政策的另一个指责是在萧条期或衰退期增大的财政支出在繁荣期也很难削减,结果导致了赤字滚雪球般的累积,这是与多党制相联系的一个问题。执政党为了取悦选民,巩固自己的票基,常常不顾政府的财政状况大派福利,这是赤字变得难以控制的重要原因。如里根执政期间,他一方面通过减税取悦高收入者,另一方面他也不愿意大幅削减社会福利而开罪中产阶级,结果必然是赤字爆炸般增长。另有研究表明,像意大利这样由多党联合执政的国家赤字明显高于单独执政的国家,因为在多党联合政府里有更多利益集团的利益需要得到照顾。显然,在政治体制完全不同的国家里,这些问题就不一定存在,财政政策也就可以更好地发挥作用。
  一国发展阶段也是决定财政政策是否有效的重要因素。美国和日本早期财政政策明显有效,与当时公共基础设施比较薄弱有关。在当时情形下,社会需求指向明确,政府公共投资有充分发挥的余地。公共投资也与当时的产业结构匹配较好,政府投资的带动作用明显。相比之下,在发展后期,这些发达国家财政政策可应用的范围明显缩小,一般多集中在转移支付领域,赤字财政政策的效果也因此而大打折扣。
  因而对赤字财政政策的有效性要作历史的和科学的分析,特别要从一国的具体情况出发,才能得出正确的结论。
    3、简单的财政规则既不能适应经济形势的变化又难以真正改善财政状况
  为财政政策设立某种规则防止赤字无限度膨胀是必要的,但规则本身又不能损害政府运用财政政策刺激经济增长熨平经济周期的能力。财政状况的好转根本上还是要依赖经济形势的好转,西方国家赤字变化的历史已经充分说明了这一点。西方国家的经历也表明,为总体财政赤字设置上限的简单规则在实践中难以奏效,对限制财政赤字的实际作用也不大。比较典型的如美国限制赤字增长的Gramm-Rudman-Hollings法案。1987年在里根政府财政赤字急剧扩大的背景下,美国国会通过了Gramm-Rudman-Hollings法案,该法案要求财政赤字应逐年减少,并在1993年彻底消除赤字。为此国会应每年制定赤字上限,超过上限就自动按比例消减除国防开支外的全部开支。这看起来是一项十分严肃的法规,但实际上却无法得到认真执行。由于赤字上限预测得过于保守,国会经常被迫提高年度赤字上限,行政当局也通过一些会计手法来使赤字合法,如出售政府资产、晚列支出早列收入、把一些项目移出预算等等。结果到按法案规定应是消除财政赤字的1993年,美国联邦政府的财政赤字不仅没有消除,反而由法案制定时的1500亿美元上升到了2551亿美元,财政赤字占GDP的比重也由2.9%上升到了3.9%。日本也有类似的情况,20世纪80年代和90年代多次通过财政重建法案,最终都因经济形势的恶化而不了了之。
  有些人认为,这些规则失效的原因是由于规则本身的强制性和权威性仍不够。《马约》标准的出台是试图通过国家条约的形式进一步强化规则的权威性与强制性。但是目前《马约》标准明显受到来自内部的挑战,欧盟中的核心国家德国、法国和意大利公开指责《马约》的标准过于严厉,有可能导致经济衰退。甚至欧盟委员会主席普罗迪也公开指责该标准是“愚蠢的,跟所有死板硬性的决定一样”。最近欧盟内部又在酝酿修改规则,重新定义财政赤字概念,引入“结构性财政赤字”概念,把经济周期对财政赤字的影响考虑在内。

这一修改会大大增加规则的灵活性,赤字率的透明度则会大大下降,标准的约束程度也会放松。
  在一国内或一个区域内使用简单规则已经存在很多问题,在不同国家间使用同一个简单规则就更有问题了。就政府财政赤字这一概念而言,《马约》指包括中央与地方的全部政府赤字,但由于各国预算制度与经济体制的差异,全部政府赤字的范围也有很大的区别,在有些国家社会保障基金的收支甚至国有企业的收支都是包括在全部政府收支中的。各国情况不同,政府潜在的收入与支出也有很大的不同。显然,不顾各种区别而只统一用一个百分比来衡量政府的财政状况是不适当的。政府债务余额也存在着

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