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论我国加入WTO对建立政府采购制度的影响

时间:2007-3-23栏目:财政学论文

20世纪90年代中期以来,随着政府采购实践的大力推广,许多规范政府采购活动的地方性规章相继颁布施行,如1998年12月24日上海市人民政府发布了《上海市政府采购管理办法》;1999年4月22日北京市政府发布了《北京市政府采购办法》和《北京市政府采购目录》;1998年11月3日和1999年4月13日云南省分别发布了《云南省省级国家机关事业单位政府采购制度暂行规定》和《云南省省级政府采购实施细则》;1998年12月21日安徽省发布了《安徽省建筑工程招标投标管理办法》;1999年1月13日陕西省发布了《陕西小建筑工程招标投标管理办法》;1999年2月12日浙江省发布了《浙江省重点建设工程发包承包管理办法》等等。此外,国家计划委员会、建设部、广播电影电视部、铁道部、交通部、电力部、煤炭工业部、国内贸易部、机械工业部、财政部、对外经济贸易合作部、国家经济贸易委员会等也都分别颁布了一系列有关政府采购的政策性文件和部门规章。[2]
  虽然以上所有这些地方性法规和部门规章,切实解决了目前我国各省、市以及国务院各部门有关政府采购的很多具体问题,但是由于政出多门,没有进行统一的论证和科学的制度设计,条块分割状况十分严重,而且立法层次低,可操作性不强,在立法目的和具体规范上过于强调财政资金的管理,不能反映出《政府采购法》多元的价值取向,不具有政府采购制度的真正涵义和意义。
    二、我国加入WTO对建立政府采购制度的挑战
  加入WTO要求我国根据市场经济的要求,转变财政职能,建立政府公共预算体系,开放政府采购市场。而我国现有的实践水平和制度框架根本不能适应这一要求。这对于我国正在建立的政府采购制度来说,无疑意味着多方面的挑战。
  1.时间异常紧迫。政府采购制度最早形成于18世纪末的西方国家,并随着西方自由市场经济向现代市场经济的过渡而逐步完善。也就是说,在西方市场经济国家,政府采购制度的产生和发展经历了200多年的探索和实践。而我国目前正处于政治经济体制转轨时期,相对于世界大多数国家而言,我国的政府采购改革和立法才刚刚开始,而且这不是一项孤立的活动,它涉及到预算管理改革乃至整个政府和市场管理体制的根本性变革,也涉及到政府参与市场交易活动方式的根本变革。虽然我们可以大胆借鉴发达国家政府采购的理论和方法,但同时要顾及我国政治经济体制转轨时期许多问题的特殊性和不确定性。所以,这一系列的变革仍需要一个过程。1995年12月,在日本大阪举行的亚太经合组织部长级会议和领导人非正式会议上,江泽民主席代表我国承诺,将于2020年向亚太经合组织成员国对等开放政府采购。1996年,我国政府向亚太经合组织提交的单边行动计划中,明确最迟于2020年与亚太经合组织成员对等开放政府采购市场。加入WTO,我国就得按照既定的时间表承担开放政府采购市场的义务,无疑大大地缩短了这一过程。概而言之,我们在建立政府采购制度时,面临着制定法律和使其现代化的双重任务,不仅任务艰巨,而且时间也异常紧迫。
  2.观念难以转变。虽然改革已进行了20多年,但计划经济时期形成的一些思想观念在一部分人的头脑中依然存在,他们对政府采购缺乏基本的了解,对这一创新的改革还缺乏应有的认识,甚至个别部门还会因利益的调整产生抵触情绪。如有些预算采购单位认为,根据预算分配的资金,应该由自己支配,不需要政府统一采购。又如政府采购管理机构的工作人员,还习惯于计划经济时期的“朝南坐”,等人上门办事,没有市场经济条件下的服务意识。所以他们往往把采购搞成控购。更为严重的是,长期受权力本位思想的影响,形成了重审批、轻管理的制度模式,注重采购审批程序和对采购进行监督的权力归属,忽视对采购过程实质性的管理和监督,不能确保采购的公平、公正、公开。我国正式加入WTO的时间不长,不可能要求大家对与WTO相关的规则都有深入的了解,但是,当时间表指向我国承诺开放政府采购市场时,就不能以此为借口来避免成为被告的尴尬。我国建立市场经济体制的实践表明,观念和思维方式转变的难度,远远胜于建立制度本身。
  3.转型时期存在诸多不确定性的因素。WTO框架下的政府采购制度已不仅仅是一国的财政支出管理制度,它已经融入到世界性贸易组织、地区性贸易组织的有关制度协定中,体现了一国在国际贸易中相关领域的权利义务。因此,国际经济组织制定的《政府采购协议》和具体国家或地区制定的《政府采购法》,在目标上有很大差异。国际间的政府采购协议旨在扩大各国政府采购市场的开放,追求国际经济的一体化;而具体国家或地区的政府采购法则旨在使本国企业尽可能进入外国的政府采购市场,同时极力保护本国的政府采购市场。所以,我们在制定政府采购法的时候,就不能“摸着石头过河”,而是要与发达国家站在同一起跑线上,尽可能地保护我国企业的利益。而西方发达国家的政府采购制度,大多数都是建立在成熟的市场经济体制基础上的。我国正处于向市场经济转型的后期过渡阶段,与政府采购制度息息相关的行政管理体制、财政预算体制、国有企业等,正进行着轰轰烈烈的改革,存在着许多不确定性的因素。而建立政府采购制度要考虑这些不确定的因素。如政府采购主体如何界定,是我们在制定政府采购法时首先要面对的问题。在这一问题中,由于目前行政事业单位和国有企业改革呈现出多元化走向,对他们的主体地位不能做简单的取舍。这样不仅增加了立法技术上的难度,而且对立法的效果难以形成可靠的预期。
  4.国内产品缺乏国际竞争力。政府采购市场一直是个高度保护的市场,甚至在政府采购走向国际化之初,世界各国的政府采购制度中随处可见歧视政策与手段。可见,政府采购制度建立之初的一个重要目标,就是人为地制造贸易壁垒,保护国内产品不受冲击。与发达国家政府采购制度的发展历程相比,我国建立政府采购制度和开放政府采购市场几乎是同步的,国内企业显然就失去了一个既发展又受保护的宝贵时机。我国的政府采购市场开放后,国外供应商就要进入我国市场与国内企业竞争,使国内企业不出国门也将面临国际竞争。但长期以来,我国产品多是低水平的重复生产,技术含量不高,根本无法与实力雄厚的国外厂家竞争市场。现在我国虽然没有对外声称开放采购市场,但由于我们很多项目是靠外国或国际金融机构的贷款,所以这些金融机构也就顺理成章地进入了我国的政府采购市场,致使该市场事实上已经部分开放。因为在外国和国际金融机构贷款的项目采购中,必须按照国际规则,实行国际性竞争招标投标。国外许多企业通过这个渠道已经进入我国的政府采购市场。据统计,我国政府采购市场的实际开放度大约为15%,外国供应商已经基本垄断了我国的电梯、照明、灯具、彩色胶卷、橡胶、轿车、碳酸饮料以及一部分家用电器行业。如果不改变国内产品的现状,等待我们的将是残酷的结局。
  5.专业的采购人才匮乏。目前在政府采购管理机构工作的人员,大部分是原来财政部门的工作人员。他们在岗位变换之前,几乎都没有接受相应的专业培训。我们再来看一下我国香港特别行政区的相关情况。香港的政府采购实行集中采购制度,只有小额物品由各部门直接采购。香港的所有政府采购由政府部门直接进行,不涉及任何中介机构。政府各部门的通用物品及有关服务由政府物料供应处集中采购。政府物料供应处是香港的中央采

购、物料储存及供应机构,为80多个政府部门、机构和某些公共团体(包括医院管理局)服务,每年采购总值约50亿港元。目前,物料供应处人员总编制为1368人,其中1125人协助60多个政府部门和机构的采购工作。政府物料供应处招募人员的最基本条件是高中毕业生,实际上主要是招收大学毕业生。采购人员按专业能力分为多个级别,进入物料供应主任系列的人员,要求持有公认机构发放的物料采购与供应文凭,如英国特许采购与物资协会学位或香港理工大学采购与物料证书等。政府

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