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电子政务与行政环境

时间:2006-11-28栏目:电子商务论文

罗伯特·达尔在《行政学的三个问题》中曾指出:“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论,不能够立刻予以普遍化,或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合,必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”

  电子政务的策略,是从各国的实践中归纳出来的“概论”,从行政生态学研究角度,我们不对它进行好或坏的价值判断。我们只关心某种具体策略“是否适用于另一个不同的场合”。一个具体的电子政务策略,只有适合“特殊场合”的具体国情,我们才对它判断为“好”,否则就要判断其为“坏”。随着一国行政环境的发展变化,行政系统的策略选择也不可能一成不变。好与坏的判断,也是与时俱进的。

  

  什么是行政环境

  行政环境就是政府管理的环境,它是指围绕行政活动和行政现象这一主体的外部境况,是各种直接地或间接地作用和影响行政活动的客观因素的总和。 宏观行政环境即通常所说的国情,包括国际的社会、自然环境和国内的社会、自然环境,它是行政环境的基础,对行政活动有决定性的作用。

  1961年,美国夏威夷大学教授弗雷得·雷各斯(Fred W·Riggs)发表了《行政生态学》一书。通过对各国行政生态要素的分析,提炼出他认为最重要的五个要素,并对这些要素造成的影响进行了分析。这五个要素分别是:经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。这五种要素之间不是互相孤立的,而是交叉作用、互相影响的,因此在实际考察中,情形是错综复杂的,既要注意单个分析这些重要因素,又要注意到彼此之间的互动性。

  行政管理与行政环境的关系是双向的、辨证的。一方面,行政管理都处在一定的行政环境中,并受到行政环境的影响和制约,有什么样的行政环境,就有什么样的行政管理,行政管理必须适应行政环境的变化,由于行政环境不是一成不变的,所以行政管理也不是一成不变的,行政管理必须从实践出发,从客观的行政环境出发;另一方面,行政管理对行政环境具有能动的反作用,它可以改造行政环境,要么使行政环境变好,要么使行政环境变坏。

  依据这种理论,我们研究电子政务与行政环境的关系就会发现,经济要素在各种环境要素中,对电子政务的影响最大。

  

  行政环境对电子政务的影响

  经济要素作为行政环境的首要环境因素,对电子政务的发展阶段水平,具有决定性影响。表现为,不同的现代化程度和收入水平,生产方式不同;不同生产方式,社会组织形式不同;不同社会组织形式,政府组织结构不同。

  第一, 不同现代化程度和收入水平的国家,生产方式阶段不同。高收入国家已经完成工业化意义上的现代化,正向后工业社会生产方式转变;中高收入和中低收入国家,处在实现工业化意义的现代化过程中,一般处在向工业生产方式的全面转变之中;低收入国家往往是农业国,如乌克兰、孟加拉国等,农业生产方式还在经济活动中占重要地位。

  第二, 不同生产方式决定不同社会组织方式。扁平化网络组织,是随着信息化生产方式兴起而兴起的;科层制组织,是随工业生产方式兴起而普及的;家庭式组织,是与农业生产方式相伴随的。

  第三, 社会组织方式决定政府组织结构。 政府流程再造,往往出现于扁平化企业网络组织发达的后工业化国家。例如,美国政府提出的“重塑政府”的改革,重点就是把企业家精神引入政府管理。其中大量引入了企业的扁平化组织管理经验;在科层化组织为主的工业化社会之中,科层制一般成为政府组织结构的主导形式;在主要经济体中广泛存在农业家族式组织的社会之中,政府改革主要还集中在从家长制向科学管理转变上。

  中国社科院信息化研究中心按世界银行高、中高、中低和低收入四类国家划分,分别找10个国家进行实测分析。在全部40个国家中,有38个国家呈现一般规律,只有泰国(中低收入组)和印度尼西亚(低收入组)与众不同。

  一般规律是:一国电子政务发展阶段和策略,与其经济要素水平,呈现高度正相关性。经济要素水平高的,电子政务发展阶段和策略较高;经济要素水平低的,电子政务发展阶段和策略水平低。更难能的是,这个规律不仅对于组间比较适用;在组内(每组组内一般都跨两个发展阶段)比较也适用。即同一收入组内,经济要素水平高的,电子政务发展阶段和策略较高;经济要素水平低的,电子政务发展阶段和策略水平低。而其它三个环境要素(沟通网、创新基础和人力资源),只在组间比较存在类似规律;组内比较不存在类似规律。

  泰国和印度尼西亚是上述规律的明显例外。它们的经济要素均在本收入组中,处于领先地位,但电子政务发展阶段,反不如同组经济要素环境值低的国家。但这两个国家均有一共同之处:虽然经济要素在组内领先,但同时有多个其它环境要素值,低于本组平均值。泰国是其它所有三项环境值,均低于本组平均值;印度尼西亚是有两项环境值低于本组平均值。说明,虽然经济要素是电子政务发展第一位的环境决定因素,但经济以外的环境要素与经济要素之间,具有明显的相互制约作用。尤其对于涉及体制改革的政务来说,意识形态、文化传统、技术状况等的作用不可忽视。电子政务发展不可能只考虑经济一个因素,还必须与社会的全面进步,联系在一起考虑。

  从以上分析中我们可以看出,电子政务策略,作为一种行政系统的决策,不是随心所欲的。其合理性,不光不是决策者个人或集体主观决策单方面决定的,甚至不是行政系统自身单方面决定的,而是要求系统选择与行政环境实现高度统一,才能达到的。

  

  我国的行政环境和电子政务

  那么,我国行政环境有何特殊性,对电子政务中的行政组织方式,会产生什么样的特殊要求呢?

  行政生态学的创始人雷各斯认为:与农业社会相适应的是融合型行政模式(Fused Model)。在农业社会中社会结构是混沌不分的,如同折射前的自然光是一道白光一样。它以农业为经济基础,没有明确、细致的社会分工。与之相适应,行政行为与其他行为,如政治行为、立法行为、司法行为、战争行为等是混杂一起的,没有专业化的行政机构,因而行政效率低下。其权力来自君主,官吏来自特殊阶层,实行世卿世禄制度;政府与民众沟通很少,官僚职位重于政府政策,行政风范带有浓厚的亲属主义色彩。

  与现代工业化相适应的是衍射型行政模式。白光经过棱柱体的折射后,衍射为红橙黄绿青蓝紫七色光,意思是象工业化生产方式中明确、细致的分工一样,政府职能也要进行明确的、极细的行政分工,通过分工明确的职能机构,执行不同的行政职能,以提高行政效率与管理的科学性。

  雷各斯由于时代局限,没有预见到信息社会,及与信息社会相适应的扁平型行政模式的出现。但他提出了一个与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式。雷各斯将介于农业社会和现代化工业社会之间的社会形态作为过渡社会。由于其过渡性,故既保持着传统社会的一些特征,又具有现代社会的一些因素。如同光进入棱柱中的折射过程,所以可以称为“棱柱型”模式。

  我

们认为,我国当前对电子政务的基本诉求,是要有助于建立“双棱柱型”行政模式。第一重棱柱是实现农业组织方式向工业组织方式的过渡;第二重棱柱是实现工业组织方式向信息组织方式的过渡。为此,要转变公共产品和服务的生产方式。这是由我国所处的半农业、半工业、半信息化的复杂行政环境决定的。不考虑行政环境中的农业社会遗留问题,行政决策就会脱离国情;不考虑行政环境中的信息社会挑战问题,行政决策就会丧失机遇;更重要的是,不考虑工业社会的现实问题,行政决策就会失去重心。

  当然,“双棱柱型”行政模式只是一个理论推测,它的实际形态将是什么模样,还有待在实践发展中观察。

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