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论干部公开选拔制度与党管干部原则

时间:2006-11-26栏目:管理科学论文

  公开选拔、竞争上岗作为干部选拔任用方式中一项新的改革举措,经过在一些地区和单位进行试点,已经在社会上产生了广泛的影响,在干部选拔任用工作中收到了良好的效果。作为对传统的领导干部委任制的一个新的突破,领导干部公开选拔制度已经被中央定为干部制度改革的一项重要内容,并在中国共产党中央批准下发的干部选拔任用条例中明确规定为“公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一”。[1]
  实行公务员制度的现代政府,对公务员晋升的原则、条件、标准、方式方法和审批程序等都有详细的规定。“根据晋升人员的选拔方法,可分为委任晋升制、考试晋升制、招聘晋升制、自荐晋升制与登用晋升制。根据晋升依据,可分为功绩晋升制、年资晋升制与越级晋升制。”[2]其中,比较普遍采用的有考试晋升制和功绩晋升制。考试晋升制的主要形式是公开、竞争性的考试,以考试成绩的优劣作为晋升标准;功绩晋升制晋升的依据主要是对公务员的工作实绩考核,与我们的干部委任制所采用的方式有相似之外。
  根据我国现有的国情和政体,在涉及到一个特定单位(如厅、局)内部的干部选拔任用时,一般不宜简单地采用委任制或考任制的一种方式作为选拔任用干部的办法。这两种干部选拔任用方式有着各自的特点和利弊,在具体的执行环节和操作程序中有明显区别。
    一、委任制和考任制的核心内容比较
  在我国的干部管理体制中,党管干部是一条根本原则。根据这条原则,中国共产党在长期的革命实践中建立了一套完整的党管干部的组织系统和管理方法,从中央到地方,各级党委都设有组织部,负责管理党群系统、政府机关和企业、事业单位中担任领导职务的各级干部。在这种干部管理体制中,各级领导干部的选拔任用即干部晋升的主要方式是采用委任制,它的主要特点是党在干部的选拔任用上采取高度集中的方式,由组织部门和掌管组织部门的高级领导来组织实施,目的是为推行和实现党的路线和方针政策服务,“政治路线确定之后,干部就是决定的因素”这个著名的论断就是党管干部原则的简炼的表述方式。从发达国家的实践经验来看,委任制和考任制有其优点,但在存在弊端,“考试晋升偏重理论,易与实际脱钩;考核晋升,有的国家长官意志浓,容易任人唯亲”。[3]
  委任制的核心在于集权,干部的晋升权力主要掌握在委任者手中,它一般体现为自上而下的、有既定候选人的选人方式,委任者的个人意识和价值评判对干部的选拔过程往往会产生强烈的影响。委任制有其积极的作用,对于中央集权的政府来说,它有利于权力集中,政令畅通,统一指挥和提高行政效率;对于共产党执政的政体来说,它有利于在党的路线、方针、政策确定之后,及时选拔拥护中央决定、符合党的干部素质要求、能够执行和推动党的事业发展的各级领导干部。委任制同时也是一把双刃剑,有自身的弊端:一是受选才视野的限制。按照管理学的管理幅度原理,组织的最高主管因受到时间和精力的限制,“任何主管能够直接有效地指挥和监督的下属数量总是有限的”。[4]一个领导者对其下属的实质性了解程度是随着其控制的人数范围的扩大而逐渐递减的,在涉及一个地区和较大范围的干部选拔工作时,作为组织实施的组织部门和主要领导受到时间和精力等诸多因素的限制,实际上无法做到对所涉及的全部或大部分干部的详细情况有深入了解的,往往只能在自己了解的干部中去选人,凭印象和身边同志的评价去选人,凭材料去选人,这样就会埋没与领导接触少的优秀人才。二是受委任者自身素质的限制。如果没有必要的监督制度的约束,作为委任者的领导容易凭个人好恶或偏听偏信任用干部,导致个人独断,任人唯亲,甚至压制人才。三是受选人程序封闭性的限制。由于缺乏必要的透明度和参与性,在干部选拔中没有能起到影响作用的定量的考评标准,导致干部容易把自身的晋升寄托在领导身上,对工作产生不利的影响。
  考任制的核心是在于分权,它一般体现为自下而上的无既定候选人的选人方式,将干部选拔任用的权力通过民主、公开的程序予以下放,让干部通过自身的参与和竞争来争取晋升的机会。考任制的优点是明显的,它具有透明度,向所有符合条件的人开放,程序规范,标准清楚,有利于激发人的上进心。但是,考任制也有其不足之处,它主要是侧重对参与者的业务能力和知识水平的考核,而对于参与者在实际工作中的工作成绩、管理能力、协调能力、个人品德则无法全面地体现出来。从我们要求用德能勤绩考察干部,着重于干部的综合素质的评价标准来看,单纯采用考任制显然也是不合适的。
    二、公开选拔制度是委任制和考任制的融合与互补
  委任制的主要方法是考察,强调权力集中,有利于党管干部原则的直接体现,但其封闭、狭窄的选才方式已经明显不能适应现代社会变化发展的需要。考任制的主要方法是考试,实行权力下放,符合公开、平等、竞争的选才原则,但是,其考核内容有很大的局限性,如果仅以考试分数来决定人选,不仅达不到择优的目的,会挫伤干部工作的积极性,也会使党管干部原则失去了实现方式,而在我国,坚持党管干部原则是共产党执政的组织基础。因此,公开选拔制度应该是一种混合型的方式,将委任制和考任制的合理性内容与操作程序相融合,互相补充。
  从实现手段来看,公开选拔制度可以吸收委任制和考任制中的考核和考试形式,并赋予其新的涵义。在公开选拔制度中,考试是基础,它的目的是淘汰,通过量化的知识性的笔试、面试,将不符合基本知识结构、思维分析、决策能力要求的对象淘汰出去;考核是主体,它的目的是择优,通过量化的对干部在工作岗位上德能勤绩表现的全面考核,得出干部的工作评价结果。
  从表现形式上来看,公开选拔制度应该体现公开、平等、竞争、择优的原则,并且在候选人的确定过程中完全尊重考试和考核的结果。在公开选拔制度中,将知识考试结果与工作考核结果以一定的权重计算相加,就可以得出干部的综合考核结果,对干部的综合考核结果进行排序,就可以选出一定名额的候选人。
  从选拔程序上来看,公开选拔制度主要有两个步骤,即候选人选(一般为3名)选拔过程和职务人选的决定过程。按照程序公开化和法定化的要求,候选人选的选拔过程是通过考试和考核的综合结果排序决定,职务人选则是通过领导集体研究决定。在这两个步骤中,以量化的考试、考核结果为依据的候选人选的选拔过程是在干部选拔制度中引入科学化、民主化和规范化精神的体现;以票决制方式决定职务人选的领导集体研究过程则是民主集中制和党管干部原则的体现。
    三、在公开选拔制度中如何体现主管领导对干部的任用权
  从公开选拔制度的实现手段、表现形式和选拔程序上来看,应该说,它是较好地体现了公开、平等、竞争、择优的原则。但是,从目前一些公开选拔制度实施方案来看,在对一个特定单位(如厅、局)内部的干部选拔任用时,单位主管领导只是在最后的研究决定过程中才能行使一票表决权,单位主管领导对干部的任用权则是明显受到了削弱。
  在公开选拔制度的两个实现手段中,考试中的笔试形式是一种客观过程,单位主管领导无法也不能施加影响,面试虽然单位主管领导可以参加,但也必须体现以专家为主的一人一票制,并且受到去掉最高分、最低分的限制,因此,单位主管领导在考试当中的影响是微弱的。在目前的考核形式中,主要是由干部所在工作部门(处、部

、室)的工作人员参加,采取一人一票制的方式对干部的德能勤绩进行考核,按照算术平均数来计算考核结果,因此,单位的主管领导对考核的影响也是微弱的。
  党管干部原则不是一个抽象的概念,它是通过单位的主管领导(组织部门)对干部的选择权体现出来的,因此,随着主管领导对干部的任用权的削弱,党管干部原则在单位的落实必然也会受到削弱。在一个特定的厅、局单位,单位主管领导对单位内部的处、科级干部是有一定程度的了解的,同时,按照管理学的责权统一的原理,为了实现工作目标、树立领导的权威、根据不同岗位选择不同工作风格的人选,以及落实党在干部年轻化、培养使用女干部、党外干部等方面的干部政策,单位的主管领导对内设部门的处科级干部人选必须有一定的任用权(选择权),这既是单位主管领导开展工作的需要,也是坚持党管干部原则的需要。因此,在公开选拔制度中,存在着党管干部原则如何体现的问题,具体到一个特定单位(如厅、局)内部的干部选拔任用时,就表现为单位主

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