通信行政执法的复议监督

通信行政执法的复议监督

王春晖


引言
“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。”江泽民同志在党的十六大报告中的这段话，对监督行政法律关系理论的建立具有战略上的指导意义。通信行政执法，是指通信行政机关或机构为了执行法律、法规和规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令，直接对特定的相对人采取的具体影响其权利义务，实现通信行政管理职能活动的行政行为。长期以来，由于受传统观念的影响，形成了人们只重视刑法、民法而轻视其他部门法的倾向。再加上行政机关主要靠政策办事，因而一提起执法便自然想起公安、检察、法院的执法活动，而忽视了承担大量执法任务的行政机关，尤其是通信行政机关更被人们忽视。随着我国社会主义法制的日益健全，人们法制观念的逐步加深，开始认识到，凡是执行行政职能，与公民、组织发生某种权利义务关系的行政机关，都应是执法机关。但是社会经济的发展也要求行政机关及其行为必须走向法制化，具体到通信行政执法也必须全面走向法制化，以适应社会主义市场经济发展、社会进步和加入世贸组织后新形势的要求。这就要求通信行政执法的产生及其职权职责必须有明确的法律规定；通信行政机关的执法活动，必须合乎法律之规定，不得超越法律、法规及规章。因此，加强通信行政执法的监督必须提到议事日程。目前，我国尚未形成完善的通信行政执法监督体系，通信行政执法监督的主要手段是行政复议。然而，大多数管理相对人在通信行政机关作出的具体行政行为侵犯了其合法权益时，不去积极地行使通信行政复议权，他们认为我国的通信行政复议尚不能成为一种有效的救济手段。如何确保通过通信行政复议的手段监督通信行政机关依法行使职权，是通信管理相对人普遍关心的问题。因此，有必要就通信行政复议监督的相关问题作一介绍。
（一）通信行政复议概述
通信行政复议，是指通信行政管理相对人认为通信行行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，向作出具体行政行为的通信行政主管机关的上一级通信行政主管机关申请复议，由有复议管辖权的通信行政主管机关对具体通信行政行为重新进行审查，并作出裁决的一种行政活动。通信行政复议是上级通信行政主管机关对下级通信行政主管机关进行层级监督的一种较规范的活动，是通信行政机关对通信行政执法监督的重要组成部分。
通信行政复议，是解决通信行政机关在行使通信行政职权过程中与管理相对人发生的关于权利义务争议的重要途径之一。通信行政争议的产生是由于管理相对人对通信行政权力行使的程序、目的产生疑义或不服。但是，通信行政争议的构成应符合以下条件：
１、必须有一方是通信行政管理机关
根据我国通信行政管理体制和现行的通信法律、法规规定，在我国履行通信管理职能的机构有两级，即中央通信行政管理机构和省级通信行政机构；地、市级的通信管理职能仍缺位。通信行政机关在履行通信管理职责过程中，不可避免地要与管理相对人发生纠纷，这里的管理相对人包括另一行政机关。但是纠纷当事人之中必须一方是履行行政管理职权的行政机关。例如某通信行政执法机关由于某公安机关擅自改变专用线路的使用范围，对该公安机关给予警告，并处50000元罚款，该公安机关认为处罚太重与通信行政执法机构发生争议，在这一因具体通信行政行为引起的行政争议中，两方当事人均为行政机关，但是公安机关是管理相对人，而通信行政管理机关则是依法履行通信行政管理职能的具有通信行政处罚权的行政机关。这是行政纠纷区别于民事纠纷的一个显著特点。
２、争议的标的是通信行政主体的行政行为
如果说通信行政主体是构成通信行政争议的形式要件，那么，通信行政行为是构成通信行政争议的实质要件。判断一个争议是否属通信行政争议，仅仅看争议当事人中是否有通信行政机关是不够的，我们还必须看争议的标的性质。只有争议标的是通信行政行为的，才是通信行政争议。例如某通信行政管理机关因购买办公用品与另一方(供方)发生争议，就不属行政争议，道理很简单，他们发生争议的标的是购销行为。
综上所述，通信行政争议的构成，除争议的当事人中一方必须是行使通信行政权力的组织外，争议的标的还必须是通信行政主体的具体行政行为。
在明确了通信行政争议的构成要件后，我们就可以得出了明确的通信行政复议概念，即：通信行政复议是通信行政机关按照特定的程序和要求处理通信行政争议的活动。我们可以从以下几方面来把握这一概念。
１、通信行政复议是通信行政机关的活动。
通信行政机关是行使通信行政权力，执行国家通信法律、法规、规章，管理国家通信事务的机关。通信行政机关在通信行政复议过程中运用了行政机关的工作原则和方法，这是它的行政性，然而，通信行政机关在进行通信行政复议过程中，又拥有司法职权，例如，复议申请必须在规定的期限内提出，复议必须向有管辖的行政主管机关提出，复议决定也必须在规定的期限内作出。这表明，通信行政复议是集行政性和司法性于一体的。
有人曾担心，行政复议机关一方面拥有行政权，另一方面又拥有司法权，两权的结合是不公平的，不可避免地会出现专制。笔者认为这一担心是大可不必的。这是因为，行政机关的权力来源于法律，行政机关只能享有法律赋予的权力，按照法律规定的条件行使权力，这是民主和政治的基本要求。然而，一切权力具有多方面性质，可以产生良好的结果，也可能产生不良的结果。只有当行政权力的行使符合法律规定的时候，才会产生良好的结果，否则必然对社会和个人产生侵害。因此，依法行政是行政权力存在的先决条件。实践中，通信行政机关违法行政的现象是屡见不鲜的。这样，行政权力的行使就必须受到监督；行政权力逾大，监督的机制也必须随之加强。行政机关的专业化程度和技术性的要求是很高的，致使行政争议的案件极为复杂，特别是通信行政争议案件，它涉及许多有关电信技术方面的专业知识和电信业务知识。如果将这些行政争议案件都推给人民法院，那么法院定会力不从心，影响办案质量，同时给行政效率的提高也造成障碍。这样人们开始了寻求解决行政争议的新途径。行政争议的解决，法院具有法律上的优势，但它也有自己的不足，那就是行政管理的专业和技术，而这些正是行政机关的优势。并且，大量的行政争议发生在行政实践中，行政部门对这些争议的事实和背景更加了解。例如某单位未经申报开办了电话语音信息服务，通信行政机关依法对该单位进行行政处罚，并同时责令该单位向电信企业补交因开办电话信息服务所占用的中继线费用。然而，该用户不认为自己从事的业务属电话信息服务，也拒绝向电信企业补交中继线费用，这样就产生了争议。那么，要确定该单位是否违反了通信行政法规擅自开办电话信息服务，是否要补交中继线费用，首先要明确何为电话信息服务，何为中继线。这些电信业务的界定，正是通信行政主管机关的优势，这些争议的事实和背景也只有通信行政机关最为了解。这样将行政争议交由行政机关进行复议是最为恰当的。况且，行政机关解决行政争议的权力是依法行使的，而且这种权力也不是最终的权力。管理相对人对行政机关的复议决定不服，可以在规定时间内提起行政诉讼，请求司法审查。人民法院才是解决行权争议的最终途径。
有关行政复议制度，各国的行政法都有类似的规定。例如，1951年韩国的《行政诉愿法》就是一部规定公民在行政领域中行使救济权的重要

法律。这部法律的重要特点之一就是规定了“诉愿前置原则”，所谓“诉愿前置原则”，是指公民对行政机关的行政行为不服时，应当先向行政机关申请诉愿，只有对诉愿或裁决不服时，才能向法院提起行政诉讼。这种制度的主要目的是为了将行政纠纷尽可能弥息在行政过程中，从而减轻法院的负担。1962年日本的《行政不服审查法》也确立了行政机关对行政案件的处理权。1991年美国的《路易斯安娜州行政程序法》也规定了有行政复议前置的内容，这部行政程序法典尽管仅适用于美国的路易斯安娜州（The Louisiana State），但在立法模式上，它与美国《联邦行政程序法》和《各州标准行政程序法》颇为相似。《路易斯安娜州行政程序法》的一个重要原则就是不适用司法审查穷尽所有行政救济手段原则。这个原则是美国司法审查的一项原则，它的主要内容是，行政机关作出决定后，受害人不服要将该决定提请法院司法审查前，应当先请求行政救济，只有在走完所有的行政救济途径后，才有权提起司法审查。由此看来，由行政机关处理行政争议，实行行政复议前置原则是现代世界各国普遍采用的一种制度。我国1999年的《行政复议法》也明确规定了行政复议制度，在我国行政法制建设中的地位。
２、通信行政复议是通信行政机关处理通信行政争议的活动。
通信行政主管部门的行为既有行政行为，也有民事行为，两种行为产生的争议表现为行政争议和民事争议。如何区别这两种争议，关键在于主张权利的人所针对的另一方当事人是依法行使行政权力的行权机关，还是所针对的另一方当事人是与主张权利的人处于平等地位的公民、法人或者其他组织，前者发生的争议为行政争议，后者发生的争议属民事争议。但是，在通信行政复议中，这种争议只能以行政争议出现，即主张权利的人只能以通信行政机关为另一方当事人。否则，就会出现复议机关对民事争议进行复议的情况。例如甲单位未申领经营许可证，擅自从事无线移动通信，通信行政管理机关对甲单位作出停业没收非法所得并向电信企业赔偿所占中继线30万元的裁决，如果甲单位不服有关赔偿裁决，向上一级通信行权管理机关申诉，被申请人只能是原处分机关，上一级通信行政管理机关复议解决的是甲单位与原通信行政处罚机关之间的关于停业没收非法所得并向电信企业赔偿的裁决，而不是甲单位与电信企业之间的赔偿争议。因为甲单位与电信企业之间的赔偿争议是处于平等地位的法人或其他组织之间的争议，属民事争议；而通信行政复议解决的只是通信行政争议，即主张权利的人所针对的另一当事人是依法有权实施行政处罚的通信行政机关。因此，没有行政争议，就没有必要进行行政复议。
３、通信行政复议是通信行政机关按照法定的程序和要求解决通信行政争议的活动。
行政复议是行政机关作为第三方解决行政争议双方纠纷的活动。这一点和人民法院作为第三方解决各种争议的特点是一致的。行政复议的这一特性要求复议机关和作出行政行为的行政机关必须分开，同时也要求行政复议必须按照法定的程序进行，这就是行政复议程序的司法性。行政复议程序的司法性使行政复议和法院审判一样，有许多制度贯穿其中，例如申请制度、管辖制度、移送制度、回避制度、答辩制度等。但是行政复议程序的主要特点还是体现在行政性方面，行政性的基本要求就是高效原则，这一点在行政复议的程序上有比较明显的体现。例如行政复议制度，复议机关从收到复议申请书至作出决定止，时间最长不超过两个月；行政复议过程中证据的判断、收集也不象法院那样正式，这些都体现了行政复议的行政性。行政复议作为行政活动，必须充分体现行政的效率原则，复议组织可以利用这些特点，迅速查清事实、解决行政争议。因此，对解决行政争议来讲，行政复议程序比行政诉讼程序更经济、更具有效率。实践中，大量的行政争议都是通过行政复议解决的。
行政复议已成为各国解决行政争议仿效的一种制度。行政复议制度一方面可以发挥行政复议机关业务上、技术上的优势，提高了解决行政争议的效率，另一方面引入了司法性程序，保证了复议的客观性、公正性，大大地推动了行政法治化的发展，把许多行政争议消灭在法院诉讼之前，这无论对行政机关还是人民法院来说，都是一件利国利民的好事，它可以减少公民、法人和其他组织不必要的诉累。
４、通信行政复议是上级通信行政主管机关对下级通信行政主管机关进行的一种层级行政监督。
通信行政监督可以在行政行为实施过程中采取，也可以在通信行政行为完成之后采取；可以由上级通信行政主管机关主动采取，也可以由利害关系人请求作出通信行为机构的上级通信行政主管机构采取。行政复议就是有权的上级通信行政主管机关依据利害关系人的请求复查原具体通信行政行为的一种措施。复查时发现原具体通信行政行为违法或不当，就必须依法纠正。因此，这种复查的过程，就是行政复议机关对原具体通信行政行为机关实施的一种行政监督的过程。
通信行政复议作为一种行政监督形式，意味着行政复议是基于领导和被领导关系而产生的，行政复议权是一种行政领导权，既不可转让，也不可委托。因此，行使行政复议权的，多数是享有行政领导权或层级监督权的行政机关。没有领导与被领导或指导与被指导关系的行政机关，不得行使行政复议权；没有行政主体资格的非行政机关和任何个人，更不能行使行政复议权。通过行政复议，上级通信行政主管部门可以及时发现并纠正下级通信行政部门违法或不当的具体行政行为；同时，也可以发现具体通信行政行为所依据的通信行政规范性文件，是否与法律、法规和规章相抵触。这对改变目前存在的通信行政机关滥施处罚、无权处罚、自立章法的状况是非常有益的，它能有效地保证通信行政机关依法行使职权，做到令行禁止。
（二）通信行政复议的基本制度
通信行政复议的制度是由一系列相对独立的程序群有机结合的统一体。这一系列重要的程序是构成整个复议程序的基本要素。缺少其中一个程序群，行政复议程序就难以完成。这些相互独立的，紧密联系的程序群构成行政复议的基本制度，是整个通信行政复议的基础。这些基本制度是通信行政机关在行政复议活动中必须遵守的，当然基本制度应该以基本原则为指导。我国《行政复议法》规定的行政复议的基本原则有：
１、合法原则
行政复议机关履行行政复议职责，首先必须遵循合法的原则，这是对行政机关最基本的要求。所谓合法的原则，是指行政复议机关必须严格按照法律的规定，以事实为依据，以法律为准绳，遵照规定的程序，对被申请人作出的具体行政行为是否合法、适当进行全面审查，在此基础上，依法对既合法又适当的具体行政行为决定予以维持，对违法的或者不当的具体行政行为根据具体情况决定予以撤销、变更、确认违法，对不作为的可以责令其限期履行法定职责；申请人提出对具体行政行为依据的合法性进行审查的请求的，还要依照职权对该依据作出处理或者提请有权机关作出处理。合法原则应着重体现在三个方面：第一，行政复议机关自身必须合法。行政复议机关必须是依法负有行政复议职权的行政机关才能履行行政复议职责；第二，适用依据必须合法。目前有的通信行政机关受地方经济利益的趋动，发布了一些不符合法律和法规的文件，如果对此不加以判断和鉴别，一概地作为审理行政复议案件的依据予以适用，就会引起规范内部的冲突，同时对公民、法人和其他组织的保护也很不利。因此要求行政复议机关在审理行政复议案件前，应

首先对所适用的规范性文件的合法性进行审查；第三，审理行政复议案件的程序必须合法。目前，行政复议机关在行政复议中重实体轻程序的问题十分普遍，这一现象已经引起关组织的重视。应该注意的是，程序问题与实体问题是密切相关的，是实体问题的正确、合法的重要保证。我国《行政复议法》对行政复议的程序问题，诸如：行政复议的申请程序、受理程序、调查程序、证据程序、行政复议文书送达程序均作了严格的规定，通信行政复议机关必须严格地遵守。
２、公正原则
行政复议的公正原则是对行政复议机关履行行政复议职责的质量要求。从具体行政复议活动的角度来看，公正是行政复议制度的灵魂，是取得管理相对人信任的根本。公正原则的实现，主要是基于同类情形的对比，也就是讲，相对于基本相同的事实、情节和行为性质，行政复议的结果应当保持基本相同，不能过于悬殊。同时，行政复议机关在审理行政复议案件过程中，也应公平地对待双方当事人，应认真听取申请人和被申请人的意见，不能偏听偏信或偏袒一方，尤其是不能偏袒被申请人。一定要使申请人和被申请人在行政复议过程中始终处于平等地位。特别是由于在通信行政管理活动中，行政管理相对人总是处于劣者的地位，行政复议机关尤其应当注意维护申请人的行政复议权益，充分保障申请人享有公平地参加行政复议的权利。
３、公开原则
公开原则应包括两层含义，一是行政复议案件的材料要公开。在审理行政复议案件中，行政复议机关收集的材料，除了涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的材料外，都应当向申请人和被申请人公开，允许申请人和被申请人及其委托代理人自由查阅；二是行政复议过程和结果要公开。行政复议机关在条件允许的情况下，可以采用较灵活的办案方式，例如可以召集行政复议参加人到场进行公开审理，调查证据进行辩论等。对行政复议的结果要公开，这样便于人民群众和有关部门的监督，也有利于对公民、法人或其他组织进行教育。
４、及时原则
行政复议是一种行政活动，行政活动的基本特征必须体现现代行政管理的效率原则，尽可能简便、迅速地处理行政争议。《行政复议法》的及时原则主要表现在以下几方面：
(1)行政复议机关应及时审查行政复议申请。《行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”。《行政复议法》要求对行政复议机构受理或不受理行政复议申请，都必须尽快作出判断。
(2)行政复议机关应及时审理行政复议案件。《行政复议法》第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关资料。”《行政复议法》还对行政复议机关对被申请人作出的具体行政行为进行审查以及依法处理和依法移送的时限作了严格的要求，这些都体现了行政复议机关审理行政复议案件的及时原则。
(3)行政复议机关应及时作出复议决定。行政活动必须体现高效原则。对行政管理相对人而言，都希望尽快得到复议结果，以便决定是否采用司法救济。我国《行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。
５、便民原则
行政复议中的便民原则，是指行政复议机关在审理行行复议案件时，要尽力方便复议申请人，为行政管理相对人申请行政复议提供便利的条件。具体应做到：
(1)要热情周到地接待前来申请行政复议的行政管理相对人，应耐心讲解有关法律、法规，对于不属于本复议机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有管辖的机关申请复议。
(2)在行政复议的方式上，实行书面审查为主的办法。按照书面审查的办法，行政复议的举证责任主要由被申请人承担，不应要求申请人举证。
(3)对于被申请人的违法的具体行政行为给申请人的合法权益造成损害的，即便申请人没提出行政赔偿请求，行政复议机关在作出撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法的同时，应当依法一并责令被申请人依法给予行政复议申请人相应的赔偿。申请人没必要再走行政赔偿的请求程序，避免因请求行政赔偿而牵扯过的财力和精力。同时，《行政复议法》还规定了：“行权复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用”。这些均体现了行政复议的便民原则。
６、纠错原则
行政管理相对人申请对具体行政行为进行复议的目的，就是想通过履行行政复议的行政机关纠正被申请人的错误的具体行政行为。纠错原则，还应体现行政首长负责制和集体讨论制的原则，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者经集体讨论通过后，方可作出行政复议决定。根据《行政复议法》的有关规定，下列具体行政行为，通信行政复议机关有权决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法：(1)主要事实不清、证据不足的；(2)适用依据错误的；(3)违反法定程序的；(4)超越或者滥用职权的；(5)具体行政行为明显不当的。
根据以上行政复议的基本原则，结合通信行政复议的实践，对通信行政复议的基本制度阐述如下：
１、一级复议制度
行政复议实行一级复议制度，即申请人申请复议后，除法律、行政法规另有规定外，对复议裁决不服，只能依法提起行政诉讼，不能再申请复议。如果相应具体行政行为不属于行政诉讼受案范围，复议裁决作出后即发生法律效力，为终局裁决。一级复议制度体现了及时、有效的基本原则。
通信行政复议与其他种类的行政复议一样也实行一级复议制度。一般的行政争议案件须经过三级审查，即一级复议审查和二级司法审查。从目前的期限看，完成这三级审查，至少得半年。这已经不适应于有关行政效率的原则，如果再增加复议的审级，就会对行政相对人的合法权益产生不利影响，当然，效率应该以公正、合法为基础，如果一个行政案件的审查，只讲效率而忽视了公正、合法，那么“效率”又有何价值可言。关于两级复议制，国外一些行政复议法也有类似的规定。如日本的《行政不服审查法》就规定了一种再审查请求，即对属于经过审查请求的裁决以后又提出的一种审查请求。实行两级复议制度，除了给行政机关多一次自我纠正错误的机会外，似乎没有多大的法律意义，如果坚持实行行政复议两级审查制，只会延长解决行政争议的时间，对行政机关和行政相对人都没有多大好处。这里应注意的是，行政复议实行一级审查制度的实质就是一个行政机关的一次复议制度，这和复议机关本身的性质和级别无关。也就是讲，只要经过一次复议即为终结复议程序，不应考虑作出行政复议决定的行政机关的性质或级别。
２、纵向管理制度
我国的通信行政复议实行纵向管辖制度，

即对于公民、法人或其他组织对具体通信行政行为不服申请复议的通信行政案件，由作出具体行政行为的上一级通信行政机关管辖的法律制度。纵向管辖制度与我国《行政诉讼法》的有关内容是一致的，《行政诉讼法》第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”。
实践中，大量的具体通信行政行为都是由省级通信行政主管部门作出的，由地方各级人民政府作出的具体通信行政行为几乎没有。因此，纵向管辖制度的主要内容，是指对省级通信行政主管部门作出的具体通信行政行为不服申请复议的通信行政案件的管辖。通信行政案件的复议实行通信行政主管部门的级别管辖，主要考虑到两个方面：第一，通信行政活动的技术性、专业性很强，涉及许多电信技术和业务知识，如固定网和移动网电话业务、卫星通信业务、因特网及其他数据业务、网络元素出租业务、网络接入和网络托管业务、电子数据交换、虚拟专用网、无线电寻呼业务、电话信息服务业务、电子信箱、可视图文业务等。所以由通信行政部门管辖，可以发挥通信行政部门的专业和技术优势，更好地体现专门化的管理，发挥通信行政部门拥有大量专业技术专家的作用，迅速有效地处理通信行政争议；第二，通信行政管辖部门实行层级指导或领导，一般讲，作出具体通信行为的省级通信行政管理机关与中央通信行政管理机关是被领导与领导的关系，也是被监督与监督的关系，如果由上一级通信行政主管机关处理行政争议，能较好地保证通信行政复议的公正性，消除复议申请人的顾虑。
但是，根据原行政复议条例的规定，除通信行政复议案件的纵向管辖外，也有一种例外情况，那就是，对中央通信行政主管机关（国家信息产业部）作出的具体通信行为不服及申请复议的，仍由中央通信行政主管机关管辖。当然这样规定是考虑到中央通信行政主管机关的上级管理机关是国务院，国务院是国家的最高行政机关，它不行使行政复议管辖权，不处理具体的行政复议案件。行政复议条例之所以作出这种规定，是因为国务院作为中央人民政府，担负着全国行政管理的决策和领导职能，就整个行政系统来讲，国务院的职责主要是领导，而不是具体的执行。况且，国务院各行政主管部门的行政复议行为本身就可以代表中央政府的意志。在实践中，这一理由受到越来越多的质疑，一些实际工作部门和理论界的同志认为，由本机关复议自己作出的具体行政行为，实际上是自己作自己的法官，难保证行政复议的公正性和客观性，不利于保护公民、法人或其他组织的合法权益；国务院作为最高行政机关，对下级行政机关具有最高的层级监督权，这是宪法赋予的权力，由国务院受理行政复议申请，有利于发现和纠正国务院部门和省级政府中的违法或不当的行政行为，加强国务院部门和省级政府的监督，同时也能在国务院各部门和各级政府中起到有错必纠的示范作用，从行政管理的全体规模上推进依法行政。因此，《行政复议法》规定，对国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府申请复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院按照本法的规定作出最终裁决。
由此，对中央通信行政主管机关作出的具体行政行为不服的，仍向作出该具体行政行为的中央通信行政机关申请行政复议，对该行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决。这里应注意的是，国务院的裁决是终局的，不能对此提起行政诉讼。
３、复议不调解制度
调解是通过说服教育和劝导协商，在双方当事人互相谅解的基础上解决纠纷的方式。使用调解方式解决纠纷广泛应用于民事纠纷案件中，这是我国民事立法中的一个重要特点。但是，行政机关对行政争议案件进行复议时，只能依法对被申请复议的具体行政行为的合法性、适当性进行裁判，合法的予以维持，违法的予以撤销，不当的予以变更，不应进行调解，也不以调解方式结案。
那么，行政复议法规定这一否定判断，其意义何在？笔者认为，意在把行政纠纷与民事纠纷区别开来。民事纠纷之所以可以调解处理，是因为当事人对自己实体权利的一种处分。当事人在法律不禁止的情况下，可以不依照法律的规定作出自己的处分决定。道理很简单，民事纠纷，作为民事权利纠纷，是一种私权利纠纷。私权利的享有人，可以放弃、转让、变更自己的部分权利和全部权利。例如侵权人未经申报擅自开办电子数据交换业务，给受害人电信企业造成损失（电子数据交换业务属增值电信业务），法律不禁止受害人放弃要求赔偿的权利，但受害人在调解中就可以放弃部分或全部赔偿请求。行政争议则不同，其实质是一种公权力的争议，更确切地说，行政争议的标的是行政法律关系；行政法律关系是国家行政机关依法实施行政管理活动中形成的各种社会关系，其特点为：第一，法律关系主体的一方是国家行政机关，它代表国家，维护社会公共利益。第二，国家行政机关对行政法律关系的相对方总是居主导地位，双方法律地位不平等，其权利义务关系不是在对等的基础上形成的。第三，国家行政机关的行政行为以国家强制力作为后盾，对相对人可依法强制其履行义务或追究其法律责任。第四，在行政法律关系中，国家行政机关必须依法办事，既要实施行政管理，又要保护相对人的合法权益，否则，相对人有权以各种形式申请救济。由于行政法律关系的四个特点，决定了以下三个结论：
(1)通信行政机关作为被申请人，无权在行政复议中与作为申请人的公民、法人和其他组织达成调解协议。行政机关在行政管理中，代表着社会公共利益，行使国家赋予它的权力，这种权力只能依法行使，不能自由处分，否则就是滥用国家权力、损害社会公共利益。
(2)公民、法人和其他组织在行政复议中作为申请人，无权与作为被申请人的通信行政机关进行调解。在行政管理中，其法律义务是不能逃避的，不履行就得追究行政法律责任，绝对无进行调解的权利。
(3)作出具体行政行为的上一级通信行政机关在对行政争议进行复议时，无权准予或主持行政机关与管理相对人的调解。一个具体行政行为是否合法，绝对不是可以调解的，它只是上级行政复议机关对既成的法律行为的评价。
笔者认为，不仅行政诉讼纠纷不适调解，就是有些民事纠纷适用调解也是有弊端的。例如在民事侵权案件中，侵权人给受害人造成了人身或财产上的损失，受害人在调解中又放弃了赔偿的请求。这种调解的结果，不利于教育侵权人，不利于增强公民的法律意识。更加上有些人片面追求调解结案的效果，把自己的观点强加于人，更是严重地损害了当事人的合法权益，也违反了我国民法的基本原则。
４、书面复议与其他方式复议相结合制度。
我国《行政复议法》规定：“行政复议原则上采用书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。书面复议制度，是指复议机关审理复议案件时，仅就复议案件的书面材料进行审理的制度。这里的书面材料一般指复议申请书和复议答辩书。根据书面复议制度，复议机关在复议行政案件时，仅对申请人向行政机关递交的复议申请书和被申请人提交的答辩状，结合有关证据进行复议，不传唤申请人

和被申请人，证人和其他复议参加人也不必在场。
书面复议制是行政效率原则在行政复议制度中的具体表现，也是行政复议中及时、便民原则的体现。但是书面复议制的方式效果如何，还有待于进一步研究，笔者认为书面复议制有其一定的弊端。在书面复议制中，复议机关不传唤当事人，也不传唤证人和其他复议参加人，仅凭双方当事人的书面材料和复议机关调取的证据作出复议决定，很难查清争议的实质，不符合我国的司法原则。根据我国的司法实践和有关司法原则，证据应当在当庭出示，经调查和双方当事人质证，核实无误后，才能作为定案的依据。很难想象不经开庭调查和双方当事人质证的证据，就作为定案的依据，怎样才能体现出公正裁判争议的原则。因此，书面审理制度，对充分发挥复议机关公正解决行政争议的作用有一定的限制。为了弥补这一不足，我国行政复议法在明确了行政复议实行书面复议制度的前提下，又规定了复议机关认为有必要时，可以采用其他方式审理复议案件。这里的其他方式，主要是指开庭复议。开庭复议，复议机关可以充分听取作出具体行政行为的行政机关所陈述的事实和申请人不服行政处罚的理由和依据，通过开庭复议，不但可以排除申请人的疑虑，还可以起到对公民、法人和其他组织进行法制教育的作用。行政复议实行书面复议与其他方式复议（开庭复议）结合的方式，体现了公正、效率的原则，对于事实清楚、证据充分的案件，采用书面审理，而对于行政争议的基本事实不清且当事人坚持要求公开审理的行政争议采用开庭审理的方式。
５、被申请人承担举证责任制度
行政复议作为解决行政争议的补救制度与行政诉讼在本质上是有共性的，其区别在于审查机关的性质不同和适用的程序的差异，行政复议的审查机关是行政机关，行政诉讼的审查机关是国家的审判机关；行政复议适用的程序具有非正式性，而行政诉讼的程序具有正式性。但在举证责任方面两者是共同的，即行政复议的被申请人对作出具体行政行为负有举证责任。
根据一般举证责任规则，举证责任应当由提出积极主张的一方承担举证责任，也就是由引起争议的一方承担举证责任，因为这样有利于平息争端。在行政复议中要求被申请人承担举证责任理由如下：
(1)行政复议所要解决的中心问题是被申请的具体行政行为的合法性问题。而被申请的具体行政行为又是被申请人以单方面意见作出的。从整个行政法律关系来看，占支配地位的是被申请人；从行政程序全过程看，行政机关在以职权开始的行政行为中在事实上处于“主张者”的地位。因此，由被申请人承担举证责任，仍不违背“谁主张，谁举证”的原则。
(2)在行政法律关系中，行政机关与管理相对一方处于不平等的地位，他们之间是一种管理与被管理的关系，即行政管理的相对一方处于接受管理的地位。行政法律关系的产生基于行政机关的单方面的行为。行政机关作出某种具体行政行为，一要有事实根据，二要有法律、法规、规章等规范性文件作依据。因为，在行政复议中，审查的客体是具体行政行为，理所当然的应由行政机关对其作出的具体行政行为负举证责任，提供鉴于什么理由作出该具体行政行为的证据。行政机关应当遵守“先取证，后裁决”的法定程序规则，即行政机关作出决定之前，必须有事实根据，不得在没有事实根据的时候作出任何决定，如果不遵循这一规则，就是在程序上违法或滥用职权。
(3)被申请人在取证方面具有比申请人更为优越的条件。申请人可能因管理制度上种种障碍，不可能全面收集证据；对于被申请人单方作出的具体行政行为的事实和法律、法规、规章，申请人可能根本不知道或不完全知道。另外，被申请人在行政程序中，作为国家执法机关，享有足够的行政权力收集和调取证据，在取证方面具有极大的优越地位，因此，让被申请人承担举证责任更有利于弄清案件真实情况，使或然性更接近于真实性。
(4)实行被申请人承担举证责任制度，有利于促使行政机关依法行政，更有利于行政机关在行使职权时，坚持以事实为根据，以法律为准绳原则，切实做到先取证，后裁决。
因此，在行政复议中，被申请人不仅要提供作出具体行政行为的事实和法律、法规、规章等规范性文件的依据，而且应对提供的材料加以证明。被申请人提供的证据如果不足以证明其行政行为的合法性，就应承担败诉的后果。当然，行政复议中，要求被申请人对作出的具体行政行为负有举证责任，并不因此否定了申请人的举证权利和义务。申请人在行政复议中也可以对被申请复议的具体行政行为提供有利于自己的证据。申请人还可以就行政机关的具体行政行为给自己造成的损害提供证据。以求得赔偿。
确认被申请人全面履行了举证责任的标准，应同时具备以下条件：第一，具体行政行为所适用的法律、法规预先设定的事实要件得到满足；第二，每一个事实要件都有相应的证据支持；第三，用来证实事实根据的每一个证据都可以是定案的证据。
（三）通信行政复议的范围
通信行政复议的范围，是指公民、法人或者其他组织对哪些通信行政争议可以向行政机关申请复议。或者说，通信行政机关对哪些通信行政争议拥有管辖权。行政复议一方面是公民、法人和其他组织的权利，另一方面也是行政机关的权力。无论是相对人的权利还是行政机关的权力都必须得到法律的确认，都必须在法律规定的限度内行使。
行政复议作为一种行政救济制度，它应当与行政诉讼所提供的司法救济有所区别，以体现它的独特价值。但是原《行政复议条例》中规定的复议范围比较窄，只限于法律、法规明确规定涉及人身和财产权的具体行政行为，与行政诉讼法的受案范围大体相同。为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的积极作用，促进依法行政，《行政复议法》扩大了申请复议的具体行政行为，不论是作为还是不作为，只要公民、法人或其他组织认为这些行为是违法的或者是不当的，侵犯了自己的合法权益，都可以依法申请行政复议。行政复议范围的扩大，提高了对公民、法人和其他组织权利的保护，这既是法制的进步，也体现了行政复议作为一种救济制度的特殊价值。
１、对抽象通信行政行为的议审查
将抽象行政行为纳入复议申请范围，是中国行政复议制度的一个重大进步和创新，有着重要的现实意义。其现由为：
第一，从理论上讲，任何权利都需要保护和济救，否则就不能称之为权利。既然抽象行政行为存在侵害公民权利的可能性，就应该向公民提供相应的救济途径。
第二，从行政复议的性质上来讲，它既是上级行政机关对下级行政机关监督的形式，又是给行政相对人提供的行政救济手段。作为监督形式，行政复议应当是对制定规范性文件和执行法律、法规、规章以及其他规范性文件进行的全面监督。我国目前的通信行政规范性文件主要包括以下几类：一是国务院颁布的通信行政法规；二是国务院批转的通信法规性文件；三是国务院通信行政主管部门制定和发布的规范性文件；四是地方性通信法规、规章、决定。行政复议作为救济手段，应当贯穿行政活动的每一个方面，是对公民因某些违法和不当的行政活动致使自身合法权益受到侵犯所应得到的全面救济。
第三，从行政复议和行政诉讼的关系上来讲，也应扩大行政复议的受案范围。作为对行政行为的监督制度，行政复议和行政诉讼在宗旨和目的上相同。都是为了维护和监督行政机关行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是，它们不是同一制度的重复，二者有分工但必须协调。行政诉讼属司法监督，它受

一国政治制制、法律传统和法制观念等诸多因素的影响，司法权监督行政权的广度和深度都受限制。行政复议作为一种行政上的救济制度，它有自己存在的特殊价值，它应当能够弥补司法救济的不足。
但是有的学者也认为，不宜将抽象行政行为纳入行政复议范围，其理由为：
第一、现行法律制度对抽象行政行为的审查监督，已有具体规定。根据宪法和有关组织法的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；县级以上各级人民政府有权撤销所属部门和下级人民政府的不适当的决定。国务院还专门制定了《法规规章备案规定》，各省级人民政府也建立了对规章以下规范性文件进行备案审查的制度。只要严格按照上述规定执行，抽象行政行为中的问题是完全可以得到解决的。目前抽象行政行为当中的问题，主要是关于监督制度执行不好的问题。对此，需要认真研究解决的是如何保障现有制度的执行，而不是在现有制度之外，再搞一套新的制度。即使建立一套新的制度，如果不去切实贯彻，抽象行政行为的问题仍然解决不了。
第二、抽象行政行为的审查处理，情况十分复杂。例如，抽象行政行为问题的处理权，与具体行政行为行政复议的处理权不一样。对具体行政行为进行行政复议，上一级行政机关都有权对该具体行政行为作出处理；但是对国务院行政法规，只有全国人大常委会才有权处理；对于部门规章，只有国务院有权处理；对于地方政府规章，只有国务院和规章制定机关的本级人大常委会有权处理；对规章以下的其他规范性文件，只有对制定机关有关领导权的政府和制定机关的本级人大常委会有权处理。这样复杂的问题，与行政复议的基本制度有相当大的差异，不好在行政复议法中一并规定。
第三、抽象行政行为是一种具有普遍约束力的行为规则，它的相对人是不特定的公民、法人和其他组织。如果将抽象行政行为纳入行政复议范围，那么任何人都可以对抽象行政行为申请行政复议，实践中难以操作。例如，如何界定对抽象行政行为享有行政复议申请权的主体资格；如何确定对抽象行政行为申请行政复议的期限，如何处理抽象行政行为被撤销或者部分撤销后的损害赔偿问题。
第四、将抽象行政行为纳入行政复议的范围超出了行政诉讼的受案范围。当行为相对人对行政机关作出的抽象行政复议决定不服时，不能依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，在这种情况下行政管理相对人就失去了司法救济的条件。
根据上述情况，笔者认为通信抽象行政行为相对于其他抽象行政行为有其特殊性，情况更复杂些，目前不宜将抽象通信行政行为纳入行政复议范围。对于公民、法人或者其他组织在行政复议过程中，认为有关通信抽象行政行为违法的，应当给予他们要求对抽象行政行为进行审查的权利。这样做，一方面可以利用行政复议申请人的参与，启动现有的对抽象行政行为的备案审查机制，另一方面也可以保护通信管理相对人的合法权益，从根本上推动通信行政机关依法行使职权。
《行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：
（一）国务院部门的规定；
（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；
（三）乡、镇人民政府的规定。”
前款所例规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”
按照本条的规定，公民、法人或者其他组织提出对抽象行政行为进行审查要求，必须符合以下条件：
一是对抽象行政行为提出审查要求，必须以对具体行政行为申请行政复议为前提，也就是讲只有具备行政复议申请人的身份，才有权利向行政复议机关提出审查抽象行政行为的要求。如果行政机关尚未依据某一抽象行政行为作为具体行政行为，或者虽作出具体行政行为，但与特定的公民、法人或者其他组织不存在利害关系，该公民、法人或者其他组织就无权提出对抽象行政行为进行审查的要求。
二是被要求审查的抽象行政行为是发生行政争议并引起行政复议程序的具体行政行为的依据。也就是讲，管理相对人不得对与申请行政复议的具体行政行为不相关的抽象行政行为要求进行审查。
三是被要求进行审查的抽象行政行为只能是规章以下的抽象行政行为，不包括国务院制定的通信行政法规和有关地方政府和国务院部门制定的规章。这是因为，通信行政法规、规章属于行政立法行为，对行政立法行为的监督，应当通过专门的立法监督程序，行政复议不宜对这类通信行政行为进行处理。
四是通信管理相对人应当在申请行政复议时提出对有关抽象行政行为进行审查的申请。这是因为，对通信抽象行政行为进行审查处理，情况比较复杂。作为具体通信行政行为依据的抽象行政行为，可能是被申请人作出的抽象行政行为，也可能是被申请人的上级通信行政机关的抽象行政行为。这样，对抽象通信行政行为的处理，势必要经过通信行政机关之间的转送、批复等公文运转程序，需要耗费大量的工作时间。这与行政复议的及时原则存在矛盾的一面，如果通信行政复议因此久拖不决，也不利于通信行政争议的解决，因此，原则上要求通信管理相对人在对具体通信行政行为申请行政复议时，一并就该具体通信行政行为所依据的有关抽象行政行为向行政复议机关提出要求审查的申请。
２、对具体通信行政行为的复议监督
根据我国通信行政管理的实践，按照《行政复议法》的有关规定，通信管理相对人不服通信行政机关作出的下列具体行政行为，可以申请通信行政复议：
(1)认为符合法定条件，申请通信行政机关颁发许可证、证书或申请通信行政机关审批、登记有关事项，通信行政机关没有依法办理的。
我国对经营通信业务实行许可证制度，未取得经营许可证的，不得经营通信业务。关于通信业务的种类目录和相应的经营许可证的数量，由国务院通信主管部门根据技术进步和市场需要进行确定并公布。经营基础电信业务，须经国务院信息产业主管部门审查批准，取得《基础电信业务经营许可证》；经营增值电信业务，业务覆盖范围在两个以上省、自治区、直辖市的，须经国务院信息产业主管部门审查批准，取得《跨地区增值电信业务经营许可证》；业务覆盖范围在一个省、自治区、直辖市行政区域内的，须经省、自治区、直辖市电信管理机构审查批准，取得《增值电信业务经营许可证》。
　　根据《中华人民共和国电信条例》及《电信业务经营许可证管理办法》的规定，申请经营基础电信业务的，应当符合下列条件：
（一）在省、自治区、直辖市范围内经营的，其注册资本最低限额为2亿元人民币；在全国或跨省、自治区、直辖市范围内经营的，其注册资本最低限额为20亿元人民币；
（二） 最近三年内未发生过重大违法行为。
申请经营增值电信业务的，应当符合下列条件：
（一） 在省、自治区、直辖市范围内经营的，其注册资本最低限额为100万元人民币；在全国或跨省、自治区、直辖市范围内经营的，其注册资本最低限额为1000万元人民币；
（二）有可行性研究报告和相关技术方案；
（三） 有必要的场地和设施；
（四） 最近三年内未发生过重大违法行为。
通信行政管理相对人向通信行政管理机关申请颁发许可证或申请

通信行政机关审批、登记有关事项，通信行政机关在接到相对人的申请后，应在法定的时限内进行审查，只要符合法定条件，通信行政机关必须颁发、审批或登记；不符合法定条件的也必须在法定时限内给予答复。如果在此期间通信行政主管部门不予颁发、审批或登记也不给予答复，那么申请人可以据此向不予颁发许可证或者不予登记、审批有关事项的上一级通信行政主管部门（信息产业部）申请复议，如果不于颁发的决定是中央通信行政部门作出的，申请人可请求国务院法制部门裁决。

(2)对通信行政机关作出的警告、罚款、没收非法所得、责令停业、吊销电信业务经营许可证等行政处罚决定不服的。
通信行政处罚，是国家法律责任制度的重要组成部分，是各级通信行政机关保障通信法律、法规贯彻实施的一个重要手段。通信管理相对人通过依法申请获得通信行政主管部门颁发的经营许可证、批准文件、进网许可证、资质证书、认证书、认证标志等，取得了从事通信行业经营和生产活动的资格和权利，同时也必须履行相应的义务。如果取得经营许可证、批准文件、认证书的相对人在其经营和生产活动中有违反通信行政法律、法规的行为，通信行政主管部门应当履行通信行政法律、法规所赋予的通信行政管理职责，对相对人的违法活动进行查处并给予行政处罚。
根据现行的中央通信法规和地方性通信法规的规定，通信行政处罚的具体种类主要有：警告、罚款、没收违法所得、责令停业、吊销经营许可证或撤销批准文件。通信行政主管门作出的警告的具体行政行为，是通信行政机关对违法行为人的谴责和告诫，其目的是通过对违反通信法律、法规的行为人精神上的惩戒，以申明其有违法行为，并使其不再违法；通信行政主管部门作出的罚款的具体行政行为，是通信行政机关强迫违法行为人在一定期限内向国家缴纳一定数量金钱的处罚形式，这是一种限制和剥夺通信违法行为人财产权利的处罚，具有一定的经济意义；通信行政主管门作出的没收非法所得的具体行政行为，是通信行政机关依法将违反通信法律、法规的行为人的非法收入和所得收归公有的处罚形式；通信行政主管部门作出的责令停业的具体行政行为，是通信行政机关要求从事违反通信法律、法规进行通信经营活动的组织停止经营的处罚形式。这种处罚形式是限制和剥夺通信违法行为人特定行为能力的一种处罚，与吊销许可证合称为能力罚或行为罚。在现行的中央通信法规和地方性通信法规中，责令停业处罚的形式一般为“责令停业”或“责令停止经营”，如《中华人民共和国电信管理条例》规定：违反本条例规定，情节严重的，责令停业，直至吊销电信业务经营许可证。通信行政主管部门作出的吊销经营许可证或撤销批准文件的具体行政行为，是通信行政机关撤销通信违法行为人已获得的从事通信生产或经营活动的权利或者资格证书，剥夺被处罚人从事通信特许活动的权利和资格的处罚形式。许可证是通信行政机关依申请核发和批准的，允许相对人进行生产经营活动的书面证明文件，未领取许可证从事通信产品生产或经营通信业务的，通信行政机关应依法取缔。对于已经取得许可证的相对人，通信行政机关有权监督其依法从事各项许可活动。如果发现许可证持有人违反有关通信法律、法规从事许可活动，通信行政机关可以吊销其许可证，剥夺其从事被许可活动的权利和资格。
对许可证的吊销，势必带来剥夺当事人行为能力的后果，对当事人权利的影响非常之大。实践中，有的地方通信行政机关在自身利益的驱动下，发放《增值电信业务经营许可证》的随意性很大，存在侵犯通信行政管理相对人权益的可能。因此，通信行权管理相对人对于通信行政机关作出的有关吊销许可证的行政处罚决定不服的，应立即向作出决定的上一级通信行政主管部门申请复议，对作出决定的通信行政机关实施复议监督。
（四）通信行政复议的程序
通信行政复议是通信行政机关裁决通信行政争议的一种活动。这种活动是通信复议机构根据利害关系人的复议申请，依法对通信行政机关的具体行政行为进行审查，经查明发现通信行政机关的具体行政行为违法或不当时，有权撤销、变更该具体通信行政行为或确认该具体通信行政行为违法，这样使得违法或不当的具体通信行政行为在通信行政系统内部得到纠正，从而有利于促进并维护具体通信行政行为的合法性与合理性。为了保证通信行政行为的合法性与合理性的实现，通信行政复议机构在进行复议时必须遵循法定的方式和步骤。在通信行政复议活动时，通信行政复议机关所遵循的方式和步骤的总称叫作通信行政复议程序。从我国行政复议的立法和实践来看，通信行政复议应主要经过申请、受理、审理和决定四个步骤。
１、通信行政复议的申请
通信行政复议的申请，是指公民、法人或其他组织认为通信行政主管部门的具体行政行为侵犯其合法权利，依据《行政复议法》的规定，以自己的名义要求通信行政复议机关对该具体通信行政行为的合法性、适当性进行审查并要求改变或撤销该具体通信行政行为，以保护其合法权益的行为。申请人的申请，是引起通信行政复议的必要前提。没有申请，通信复议机关不会主动进行行政复议，但是申请并不一定必然导致行政复议的发生，还必须经过复议机关的审查。经复查申请只有符合法定条件的复议申请，才是引起通信行政复议的必要前提。
(1)申请通信复议的期限
通信行政复议集行政性和司法性于一体，是一种通信行政司法活动，因此，必须有严格的期限规定。期限就是提出申请的时间限制，也是复议申请权的有效时间段。如果申请人认为通信行政主管部门的具体行政行为侵犯了自身的合法权益，希望得到行政上的补救和监督，就应在法定的申请期限内提出复议申请，超过法定申请期限，这种权利即不存在。
《行政复议法》第九规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”根据这一规定，行政复议申请期限一般为公民、法人或其他组织知道具体行政行为之日起六十日内。这一规定有以下几层意思：一是一般情况下，行政复议申请期限统一按照六十日执行。在行政复议法制定以前，多数规定为十五日。根据几年的行政复议实践，十五天的行政复议申请期限过短，许多行政管理相对人因为逾期申请而被拒之于行政复议大门之外，丧失了运用法律武器来保护自己合法权利的条件。二是行政复议申请期限自公民、法人或其他组织知道具体行政行为之日起计算。这里所讲的知道具体行政行为，是指公民、法人或者其他组织通过法定渠道，确切地了解到具体行政行为及其内容的事实。一般讲以下几种情况应认定为“知道该具体行政行为之日”：(1)具体行政行为是当场作出的，书面决定注明的日期为知道具体行政行为的日期；(2)具体行政行为的书面决定是送达的，送达书面决定的日期为知道具体行政行为的日期；(3)具体行政行为是通过公告送达的，公告之日起规定的一定时间为知道具体行政行为的日期；(4)申请行政机关颁发许可证、证书或申办批准文件，在规定的期限内不予答复的，规定的答复期届满的次日起的适当期限，均可作为知道具体行政行为的日期。三是为了充分体现对公民、法人或者其他组织合法权益的保护，如果单行法律规定的行政复议期限超过六十日的，则要按照单行行政法规规定的超过六十日的行政复议期

限执行。为了保护申请人的权利，《行政复议法》第九条第二款规定：“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起重新计算”。所谓不可抗力，是指不能预测、不能抗拒也无法避免的客观事实。如：地震、火灾、海啸、洪水、战争等；其他正常理由的范围较广，一般包括存在非因行政复议申请人故意导致的障碍而影响行政复议权行使的情况。如：公民疾病、法人改组阶段等。但是无论是因不可抗力还是其他正当理由耽误法定申请期限的，当事人应提出耽误法定申请期限的证据。行政复议申请期限延长的时间，等于不可抗力或其他正当理由持续的时间。也就是讲，申请期限延长的这段时间应扣除在行政复议申请期限之外，在不可抗力或其他正当理由形成的障碍消除时起，行政复议申请期限才继续进行。
(2)申请通信复议的条件
申请通信行政复议是申请人的一项法定权利，但该项权利的行使必须符合一定的条件，否则不能必然引起行政复议活动的发生。为了防止滥用复议申请权，《行政复议法》对申请复议规定了一定的条件，对通信行政复议的申请人同样适用。
第一、申请人是认为具体行政行为直接侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。这是对提出复议申请主体资格的要求。首先，《行政复议法》中的公民是否包括外国人和无国籍人，如果包括外国人和无国籍人，最好使用“自然人”这一概念。因为公民从严格的概念上讲，是公法上概念，是政治概念，不是私法概念，在制定《民法通则》的时候，虽然使用了公民的概念，但是为了与公法上的公民概念相区别，在“公民”概念后还加上了“自然人”的表述，这是为了将公民概念等同于和私法上的自然人概念；而《合同法》正式使用了自然人的概念。这样一来，《行政复议法》中的“公民”在表述上就有些限制。但是无论公民还是自然人作为申请行政复议的主体还必须具有《民法通则》规定的权利能力和行为能力。其次，《行政复议法》中的法人是指《民法通则》中规定的，具有民事权利能力和民事行为能力，有一定的组织形式，能依法独立享有民事权利承担民事义务的组织；其他组织主要指法人以外的组织，如不具备法人资格的社会团体和组织等。
除符合复议申请主体资格外，同时还必须是认为通信行政主管部门的具体行政行为侵犯了自身的合法权益，如果具体行政行为不是直接侵犯其自身的合法权益，公民、法人或者其他组织就不能成为通信行政复议的申请人。
第二，有明确的复议被申请人。申请人在提出复议申请时，必须明确指出实施侵害其合法权益的具体行政行为的通信行政主管部门是哪一个。如果没有被申请人，或者被申请人不明确，行政复议机关就无法开始复议活动。
第三，有具体的复议请求和事实根据。具体的复议请求，是指申请人申请复议的主张和要求通信复议机关保护自身合法权益的具体内容。如要求撤销、变更被申请人作出的通信行政处罚决定；要求颁发许可证、批准文件或申请通信行政机关审批、登记有关事项。事实根据，是指能够证明行政机关已经作出某种具体行政行为的材料。如通信处罚决定书、罚款收据等。
第四，属于申请复议范围。申请人向通信复议机关申请复议，应当符合《行政复议法》第六条的有关内容，超出第六条的规定范围，复议机关可以不予受理。根据我国通信行政管理的实际情况，对具体通信行政行为申请复议的范围主要有两大类：一是认为符合法定条件，申请通信行政机关颁发许可证、证书或申请通信行政机关审批、登记有关事项，通信行政机关没有依法办理的；二是对通信行政机关作出的警告、罚款、没收非法所得、责令停业、吊销电信业务经营许可证等行政处罚决定不服的。
第五，属于管理复议机关管辖。申请人申请行政复议，必须按照《行政复议法》关于复议管辖的规定，向有复议管辖权的通信行政主管部门提出。如果通信行政复议机关受理不属于自己管辖的复议案件，应及时地移交有管辖权的机关或告知申请人向有复议管辖权的行政机关申请复议。
(3)申请通信行政复议的方式及内容
通信行政复议是以保护公民、法人或者其他组织的合法权益为根本宗旨的法律制度。因此，对行政复议申请方式的规定，要有利于充分实现这一根本宗旨。《行政复议法》第十一条规定：“申请人申请行政复议，可书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间”。根据这条的规定，行政复议申请的方式既包括书面申请，也包括口头申请。但笔者认为，通信行政复议采用书面形式比较严肃、郑重，既有利于全面、具体地表达管理相对人行政复议请求的目的，阐述申请行政复议的事由及有关根据，也有利于行政复议机关准确地掌握申请人的要求及其理由，从而更为方便地查明案情和及时结案。
行政复议申请书作为一种重要的行政复议法律文书，在内容上应明确、具体地表达申请人的意思。一般而言，行政复议申请书的内容主要有四项。一是申请人的基本情况；二是被申请人的基本情况；三是申请行政复议的要求和理由；四是接受行政复议的行政机关的名称及提出行政复议申请的日期。以上四项内容是复议申请书的必备内容，其中“申请行政复议的要求和理由”是核心部分，是申请人通过复议希望达到的目的，以及提出这种要求应具备的事实法律依据。行政复议申请的提出，标志着行政机关作出的具体行政行为受到了相对人的怀疑从而引起外部行政争议的产生，是可能引起行政复议程序开始的一种行为。所以制作通信行政复议申请书一定要认真按照《行政复议法》规定的事项叙述清楚，要忠于事实、合理合法，以便于复议机关审阅。
２、通信行政复议的受理
《行政复议法》第十七条规定，行政机关自收到行政复议申请之日起五日内进行审查，对不符合复议条件的，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合复议条件的，但是不属于通信行政机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除以上两种情况，通信行政复议机构自收到行政复议申请书之日起即为受理。
根据以上内容，通信行政复议机关在收到行政复议申请书后，应在程序上作出以下行为：
(1)审查复议申请
第一，审查复议申请书的期限应在接到行政复议申请后五日内进行。这样规定体现了行政行为的高效原则，对促使行政机关及时对复议申请书进行审查有着重要的法律意义。
第二，审查复议申请是否符合法定条件。主要包括：申请人的申请是否符合受案范围；申请人的复议申请是否属于本通信行政机关管辖；申请人的申请是否符合法定的复议条件；申请人的申请是否符合法律规定的期限；申请人在提出申请之前是否已向人民法院提起诉讼。
(2)处理复议申请
经过对复议申请的审查后，通信行政机关应当在法定期限内分别作出如下处理：
第一，对于符合法定申请条件的，行政复议申请自行政机关收到之日起为受理。这时通信行政机关应制作《通信行政复议申请受理通知书》，分别送达申请人和被申请人。
第二，对于不符合法定申请条件的，行政复议机关可依法决定不予受理。不予受理应当制作不予受理决定书，并载明不予受理的理由。申请人不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
第三，对于符合法定条件，但不属于本行政复议机关受理的行政复议申请，告知申请人向有关行政复议机关提出。
(3)受理过程中的行政监督
公民、法人或者其他组织对通信行

政机关的具体通信行政行为不服，向通信行政复议机关提出通信行政复议申请，这是宪法和法律赋予他们的法定权利。但是由于长期以来通信管理一直处于政企合一的局面，以致出现通信行政复议机关怕惹火烧身或者官官相护等原因，随意拖延受理通信行政复议申请，甚至拒绝受理公民、法人或其他组织依法提出的行政复议申请。这种状态，既偏离了通信行政机关为社会主义市场经济服务宗旨，也偏离了促进通信发展的原则。因此，如果不从法律制度的设计上加强监督机制，势必影响通信行政机关依法行政和通信行政复议制度作用的发挥。在这方面，《行政复议法》对以前的《行政复议条例》的有关规定作了相当大的完善。
根据《行政复议法》第二十条的规定，申请人选择了申请复议后，复议机关无正当理由拒绝受理或者不予答复的，可通过行政机关系统内部的干预和监督获得解决。这里讲的“正当理由”，应理解为《行政复议法》规定的申请行政复议的法定条件。凡是符合复议法规定的行政复议申请条件的，除不属于本行政机关受理，应告之申请人向有关行政复议机关提出外，都应当无条件的受理，绝不能以“正当理由”为由而拒绝受理或不予受理。
３、通信行政复议的审理
通信行政复议的审理原则上采用书面审理的原则，即不传唤申请人、被申请人、证人或其他复议参加人到复议机关。由于书面审理只能通过书面材料及提供的其他证据材料来进行分析、审理，因此，要求申请人、被申请人提供的材料要尽量详细全面。《行政复议法》之所以规定行政复议案件的审理，以书面审理为主，主要是考虑到：(1)行政复议遵循效率原则，要求整个过程都体现便民、及时的特点，这就不能使复议活动完全适用类拟于司法程序的审理方式；(2)行政复议活动是行政系统内部解决行政争议的活动，作为同一系统的复议机关与作出具体行政行为的行政机关对一些专业性、技术性较强的争议问题较容易沟通，一般无需从外面聘请证人及技术人员来证明、鉴定等，因此，往往无需通过复杂的审理方式来求得对具体问题的认定和把握；(3)行政复议以书面审理为主不同于行政诉讼、民事诉讼的书面审理，后者必须以事实清楚为条件，前者不一定以事实清楚为前提条件，而是审理复议案件最一般的法定方式。
但是，书面复议有利也有弊，例如遇有重大、复杂的案件时，无法听取申请人、被申请人和第三人的意见。为此，《行政复议法》在规定了以书面复议为主的前提下，又规定了直接审理复议的情形，一般情况适用直接审理复议的情况主要有：(1)申请复议的案件案情复杂，涉及面广，影响较大；(2)申请人和被申请人都要求或者一方要求到复议机关来说明情况，复议机关认为确有必要的；(3)要求申请人和被申请人及有关人员到复议机关说明情况较为方便的。例如有关人员和复议机关在同一地点；(4)行政复议机关负责法制工作的机构认为书面复议确实难以正确作出复议决定的情况。
无论是书面审理还是直接审理并不是固定不变的，有的复议案件，开始采用书面形式审理，但随着对案情的逐步深入了解，发现情况复杂，需要请有关人员调查，也可以转为直接审理复议。因此，是采用书面形式还是采取直接方式，应根据申请人的请求以及各个案件的实际情况而决定。但基本的原则，要体现“以书面审理为主，以直接审理为辅”的原则。尤其是我目前实行两级通信行政执法体系，大量的具体行政行为由省级通信行政管理部门作出，因此，行政复议的直接审理，是很难实现的。
为了保证审理工作合法、顺利地进行，复议机关在受理案件后，开始审理前，应作一些必要的准备工作，其中重要的一项便是将申请复议副本或者复议申请笔录复印件发送被申请人，《行政复议法》规定的期限是复议机关自行政复议申请受理之日起七日内完成这一工作。这里需要提出的是，申请笔录复印件实际上是就口头申请而言的，这是《行政复议法》对于方便广大行政管理相对人行使行政复议权，而特别设立的一种申请方式。为了保证复议的效率和质量，让被申请人尽早收到申请书，以便其准备有关作出具体行政行为的材料和证据，提交答辩书。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔复录印件３日起10日内，向通信复议机关提交答辩书以及作出具体通信行政行为的全部证据、依据的法律规范和其他有关材料。
关于通信行政复议中的举证责任，《行政复议法》没有明确规定，但笔者认为《行政诉讼法》第32条中有关作出具体行政行为的行政机关负有举证责任的规定应适用于行政复议中，这是因为：
(1)行政行为的构成要件要求具体行政行为符合法定程序的一个最基本规则是先取证后裁决，也就是讲被申请人作为行政机关，其所作出的具体行政行为，必须有事实依据和法律依据，否则即构成违法。因此，当通信行政机关作出行政行为被申请复议时，其首先应当举出充分的事实材料证明其行政行为的合法性，这是被申请人承担举证责任的基础。
(2)在通信行政法律关系中，通信行政机关居于主动地位，申请人处于被动和服从的地位，申请人通常无法知晓被申请人是依据哪些事实和规范性文件作出具体行政行为，因此，申请人将无法或很难收集到证据和有关通信规范性文。
(3)在通信行政法法关系中，通信行政机关的举证能力比申请人要强，在一些特定情况下，申请人几乎没有举证的能力，有的通信行政案件的证据需要很强的技术手段和专业知识才能取得，而这些申请人是无法实现的。例如：关于EDI（电子数据交换业务）的认定，目前我国没确切统一的界定。国际标准化组织（ISO）把EDI描述为：“将商业或行政事务的处理按照一个共识的标准，形成结构化的事务处理或报文数据格式，从计算机到计算机的电子传输方法”；国际电报电话咨询委员会（CCITT）曾把EDI定义为：“从计算机到计算机之间结构化的事务数据互换”。而我国中央通信行政主管机关在综合以上两种定义后，将EDI解释为：“一种把贸易或其他行政事务处理的信息和数据按统一规定的格式形成结构化的事务处理数据，通过公用电信网在有关用户计算机之间进行交换和自动处理完成贸易或其它行政事务处理的全过程”。象这些规定都是申请人很难收集到的。
要求被申请人负主要举证责任，并不排除申请人举证的权利，作为申请人，在申请行政复议时证明自己的主张，是申请人的权利，应依法得到保护。申请人起码对被申请人作出的具体通信行为以及由于被申请人的具体通信行政行为给申请人造成损害的事实进行举证。关于被申请人的举证责任已在“通信行政复议的基本制度”中进行了论述，这里就不再赘述。关于举证规则，应按最高人民法院的有关司法解释为准。
通信复议机关在审理通信行政复议案件时，应以法律、行政法规、地方性法规和规章为依据。这里所讲的法律是狭义的法律，即全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件。法律的效力仅低于宪法，在我国法律体系中居第二层次。法律一经通过一定方式颁布实施，在全国范围内具有普遍的约束力，任何机关、团体、单位、个人都必须严格遵守执行；行政法规是国务院制定和颁布的有关行政管理活动的各种法规的总称。制定行政法规，是宪法赋予国务院的一项极为重要的职权和依法管理国家和社会事务的重要手段；地方性法规是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会依法制定的规范性文件；通信行政规章是国务院信息产业主管机关制定和发布的规范性文件。目前，在我国《电信法》尚未出台的情况下，《电信条例》及中央信

息产业部门发布的通信行政规章是通信行政复议机关审理通信行政复议案件的主要依据。但有一点应特别注意，目前大量的具体通信行政行为是依照通信行政规章作出的。然而，通信行政规章作为审理通信行政复议案件的依据，是不同于法律、行政法规作为依据的，这要求通信行政规章本身必须合法。如果规章规定的内容与法律、行政法规相抵触，其规章无效，不得作为执法的依据。
４、通信行政复议的决定
通信行政复议的决定，是通信行政复议监督的必然结果，也是通信行政复议的最终阶段。
由于被复议的具体通信行政行为是有争议的，该具体通信行政行为可能是合法的、适当的，也可能是违法的或部分违法的，也有可能是具体通信行政行为的决定内容是合法的，但在程序上是违法的，因此，就要求通信行政复议机关严格依法对具体通信行政行为进行审查，根据具体通信行政复议机关的负责人同意或经集体讨论通过后，方可依法作出通信行政复议决定。
根据《行政复议法》第28条的规定，复议决定可分为以下四种：
(1)决定维持具体行政行为
通信行政复议机构作出维持具体通信行政行为决定的条件是：具体通信行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。衡量事实清楚与否，应当主要看主要事实是否清楚，如果主要事实清楚，并有足够的相应证据，就应当认定事实清楚。例如，判断“网间通信严重不畅”的标准，是网间接通率（应答试呼比）低于20%，以及用户有明显感知的时延、断话、杂音等情况。
证据确凿是指证明具体通信行政行为真实情况的客观事实是确定的。例如，确定网间通信严重不畅，接通率（应答试呼比）低于20%，应通过合法手段取得有关证据，以证明具体通信行政行为的合法与适当，例如通过视听资料对用户使用的电话号码进行拨叫，记录应答试呼比。
适用依据正确是指具体通信行政行为是正确地适用了有效的法律、行政法规、地方性法规、规章或具有约束力的规范性文件。由于通信行政管理涉及许多通信技术和业务规范，因此，通信行政机关在作出某种具体的通信行政行为时，应首先依照有关通信业务的规定，对管理相对人的行为作出准确的判断后，方可适用有关依据作出处理。例如判断管理相对人双方（经营基础电信业务的经营者）是否按有关规定签定互联互通协议，应根据《公用电信网间互联管理规定》查明双方签定的互联协议的主要内容是否包括：签订协议的依据、互联工程进度时间表、互通的业务、互联技术方案（包括互联点的设置、互联点两侧的设备设置、拨号方式、路由组织、中继容量，以及信令、计费、同步、传输质量等）、与互联有关的网络功能及通信设施的提供、与互联相关的设备配置、互联费用的分摊、互联后的网络管理（包括互联双方维护范围、网间通信质量相互通报制度、网间通信障碍处理制度、网间通信重大障碍报告制度、网间通信应急方案等）、网间结算、违约责任等。互联协议是要式合同，双方必须按《公用电信网间互联管理规定》的内容执行。
关于程序合法是指作出具体通信行政行为的时间、地点、形式、权限等符合法律和通信行政机关运作的有关规定。内容适当是指具体通信行政行为的内容要客观、适度和符合普遍承认的道理。
(2)决定被申请人履行法定职责
行政机关的行政职权有相当一部分既是权利，又是义务。通信复议机关对于因被申请人不作为的拒绝履行职责而引起的通信行政争议，经过审理，应决定其在一定时期限内履行应尽的职责。例如，颁发《电信设备进网许可证》，既是通信行政主管部门的权利，即其有权决定予以颁发或不予颁发，又是通信行政主管部门的义务，因对符合国家通信主管部门关于通信终端设备进网管理有关规定的申请单位不予颁发进网许可证而引起的通信行政复议，通信行政复议机关应决定其在规定的期限内履行颁发许可证的职责。
(3)决定撤销具体行政行为
通信行政复议机关经过审理，认为具体通信行政行为有下列情形之一的，可以决定撤销：
第一，主要事实不清、证据不足的。主要事实是指通信行政机关作出具体通信行政行为所依据的最基本的事实根据，它是通信行政机关适用法律、法规及其他规范性文件进行处理的前提和基础。主要事实是否清楚的关键，在于证据的充分与否，以没有充分的证据证明的事实为依据作出的具体通信行政行为，是依法不能成立的。
第二，适用依据错误。此类错误的发生主要有以下几种情形：一是将已经废止或未依法修订的规范性文件仍作为行政行为的依据。例如：一九九六年十月一日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第六十四条第二款规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕”。如果通信行政机关在《行政处罚法》施行后，仍按照一九九五年十月二十七日原邮电部颁布的《通信行政处罚程序暂行规定》的有关内容对违反通信法律、法规和规章的行为作出行政制裁，就属适用依据错误（现行的《通信行政处罚程序规定》于2001年5月10日施行）；二是将尚未发布或已经发布，但尚未施行的规范性文件作为行政处罚依据。例如：某省人大常委会于一九九九年十二月三日通过并公布了《通信市场管理条例》，该条例自二000年一月一日起施行。如果在二000年一月一日前，通信行政部门以该条例为依据作出具体通信行政行为，则应当认定其适用依据错误；三是应适用甲规范性文件的某条款，却适用了甲规范性文件的其他条款。例如，按照某省《通信市场管理条例》的规定，未经通信企业委托代办公用电话、公用传真的，而擅自经营以上两种通信附属业务的行为，应给予警告，责令停业，没收违法所得；情节严重的，处3000元以上30000元以下罚款。但是通信行政部门却适用了该条例中的“利用专用网、用户交换机进行经营活动”的处罚条款，对该用户处5000元以上50000元以下的罚款。因此，应认定适用依据错误。除以上情形外，还有应适用甲规范性文件，却适用了乙规范性文件以及适用了对本区域无效的规范性文件等。
第三，违反法定程序。法定程序是依法行政的基本规则，是依法行政的具体保证。实践中，多数通信行政主体在进行行政执法时，常常是重实体，轻程序，有的甚至把程序是否合法看作无关紧要，这种观念必须予以彻底纠正，同时也是行政复议监督的主要内容之一。例如，通信行政主体在对公民违反通信法规处以五十元以下罚款时，应适用当场处罚程序，《行政处罚法》称之为简易程序。在适用这一程序时，起码要进行三个阶段，即：表明身份、说明理由以及制作当场处罚决定书。而实际操作时，大多数行政机关一般只表明一下身份，简单说明理由，就对相对人进行处罚，这显然是违法行为。
第四，超越或者滥用职权。通信行政机关的职权是法律、法规、规章赋予的，在行使行政职权时必须严格按照有关规范性文件的权限范围，履行行政执法职责，不得超越或滥用职权。超越职权一般有两种情况，即纵向越权和横向越权，前者指下级行政机关或行政主体行使了专属于上级行政机关的职权；后者是通信行政部门行使了同级另一行政部门的职权。例如，经营增值电信业务的法人或其他组织，在取得通信主管部门的经营许可证后，还必须到当地工商行政管理部门办理手续，领取营业执照。如果通信行政机关吊销了某通信管理相对人的工商营业执照，这个决定显然超越了权限，通信行政复议

【通信行政执法的复议监督】相关文章：

食品药品监督行政执法汇报08-12

关于英国行政执法与执法监督的培训考察报告08-12

行政执法监督自查报告01-14

食品药品监督行政执法工作汇报08-12

城管行政执法监督检查情况通报08-12

行政执法和监督检查自查报告08-12

行政执法监督检查自查报告04-08

行政执法监督自查报告5篇01-14

卫生监督执法个人总结01-03

关于行政执法监督年自查自纠情况的报告08-13