论国际税收协调法律机制之构建——以负责任税收主权为基础

论国际税收协调法律机制之构建——以负责任税收主权为基础

内容提要: 在 经济 全球化的背景下，各国税收政策的相互影响和相互联系不断加强，为此，各国需要进行广泛深入的国际税收协调。这对税收主权的权力行使和利益产生各种影响和挑战。为了妥善地应对处理各国税收冲突，合理地协调各国税收利益，主权国家应当对本国社会和国际社会负责任地行使税收主权，并以负责任的税收主权为原则和理念，建构一个公正和谐的国际税收协调秩序。
 
 
      在经济全球化的背景下，国家之间的依存度增强，“要避免经济不稳定、有效促进繁荣，各国有必要对因国内经济行动而产生的外部影响负起责任来。”[1]因此，一国在制定税收 法律 和制度时，不仅要考虑国内的经济 发展 水平和财政收支状况，还需要考虑对他国税收利益的影响，以及国际社会的整体利益等。作为国际社会的一员，这是国家应当承担的国际义务和责任。本文所要研究的是，如何诠释和行使税收主权，以有效维护税收主权，并得以建构一个公正和谐的国际税收协调秩序。
      一、负责任税收主权的内涵与要义
      主权是国家的固有属性，“主权帮助创造了国家，当面临着来自内部或外部的威胁时，主权帮助维护着国家的完整性，主权帮助保障着国家的连续性并防止它们的消亡。WwW.11665.COM”[2]税收主权是国家根据自身的经济发展目标制定其税收政策，对税收活动进行有效的管理，以及自主、独立地参与国际税收利益分配关系，以增加财政收入，维护自己的税收权益的根本权利。在当今全球化的条件下，税收主权对于维护和促进各国的生存和发展具有极其重要的价值意义和功能。从性质上来看，一方面，税收主权是一国维护、推进国内经济社会发展的极其重要的手段和资源，所以，税收主权必须保有足够的权力张力和行使自由，这就决定了税收主权具有绝对的属性，意味着税收主权具有完全的独立自主性，不受外来的干预或损抑。另一方面，在经济全球化的条件下，各国的税收主权行为之间的相互联系、影响日益广泛、密切和深入，税收政策的外部效应使得一国税收政策往往成为双刃剑。在 现代 国际社会，“国家承担的基本责任是不要做出有损于他国权利的行为。”[3]税收主权也因此具有了相对的属性，这意味着各国基于税收协调与合作的需要，必然要对各自的税收主权予以相互调整、约束和平衡等，税收主权因而不能再是一种完全绝对的行动自由。
      在新的 历史 条件下，一个国家之所以拥有主权权力，不仅是因为它在联合国和各种国际制度内占有名义上的席位，更是由于它能够对国内和国际社会承担和履行应有的责任。[4]“在某种程度上作为责任的主权， 在国际实践中日益得到广泛承认。”[5]因此，负责任的税收主权将成为税收主权绝对性与相对性的平衡融合的指导原则、理念和衡量标准。负责任的税收主权所强调的是，在经济全球化的条件下，税收主权的拥有和行使应当以对国内和国际社会担当责任为基础和归依。负责任的税收主权要求一国既要关注本国的税收利益，也要关注他国的税收利益；既要考虑眼前利益更要协调规划长远利益；既要着力于本国经济社会的发展，也要兼顾国际社会的协调共同发展。负责任的税收主权为各国正当地行使税收主权权力提供了一个原则框架，为税收主权的权力张力与约束提供了调整平衡的基础与空间，为各国在税收领域的主权行为建立了较为一致的期望或预期，从而有助于国际税收秩序的良性发展。通过各国的协商和实践推动，负责任的税收主权将逐步形成具体的责任标准，从而更好地指导、规范各国税收主权。[6]从性质和效果上来看，负责任的税收主权意味着各种税收主权活动必须受到相应的约束和限制，税收主权似乎将因此被迫收缩而不能完全自由地行使。然而，负责任的税收主权并不意味着硬性限制税收主权权力，负责任的税收主权赋予了主权一种弹性的平衡调整性质，其效果是产生一种结构性的规范约束效力，从而促使各国在享有税收行动自由的同时，与相关各方进行必要的协调平衡。因此，负责任的税收主权应该是一种行使自由与利益平衡的互动结构，而不是那种对税收主权权力进行单向的硬性压制的僵化约束。
      二、国际税收协调的动因及其内涵
      （一）国际税收协调的概念梳理
      国际税收协调在财政税收学界是一个被广泛使用的术语，国内财政税收理论界普遍使用的是“国际税收关系协调”的概念，其含义是指围绕两个或两个以上的主权国家（或地区），对跨国纳税人行使各自税收管辖权所产生的冲突进行协调的行为。[7]在国内税法学界，还没有学者对国际税收协调从正面直接进行定义。在西方国家，对于国际税收协调这一术语也存在着诸多争论。早期的一些学者认为，国际税收协调是国家间通过建立协商机制来进行合作以解决税收差异的行为，或者是关税同盟和经济同盟成员国为了推动一体化进程而协调税收政策的过程。近期一些学者则认为，国际税收协调有两个不同的方向：一是各国税制完全消除差异，实现均等化；另外的方向是“差异化”前提下的协调，即允许每个国家可以有不同的税制，但在运用税收政策时必须考虑大家共同的经济和社会目标。此外，一些学者认为，国际税收协调也包括主权国家税收制度的趋同趋势。[8]总之，西方理论界对国际税收协调的定义有不同，主要体现在国际税收协调的范围和程度上，以及目的、方向上。当前，西方税收理论界使用最多的，并得到公认的国际税收协调的表述是“interna-tionaltaxharmonization”。在具体使用这一术语时，其外延仍有很大的不同。但一般认为，国际税收协调是指一些国家或地区为了建立共同市场或经济集团，消除税收上对商品、资金、技术、劳务、人员流动的障碍，采取措施使集团内不同国家和地区的税收政策、税收制度（包括税种、税率）互相接近或统一，以减轻彼此之间的冲突和摩擦。[9]
      （二）国际税收协调的动因与内容
      笔者认为，国际税收协调的主要目的是消除和避免国际税收利益冲突。国际税收利益冲突是伴随着各国经济往来和融合度不断提高所产生的国家之间和相关国家与跨国纳税人之间的经济利益分配矛盾的税收表现，同时也是经济全球化发展与全球分配机制矛盾的税收表现。它主要包括以下几个方面内容：
      1.税收管辖权冲突。税收管辖权冲突是由于不同国家在确定纳税人跨国所得或财产价值上所采取的标准发生重叠冲突而产生的结果，具体表现为三种形式：一是居民税收管辖权与来源地税收管辖权之间的冲突。二是居民税收管辖权之间的冲突。三是来源地税收管辖权之间的冲突。税收管辖权冲突往往导致国际重复征税现象。其弊害是多方面的，由此带来的损失不是由某个国家而是由世界各国所共同承担的，从而损害了各国共有利益。[10]
      2.以税收竞争为主要载体的各国争夺税源和税基的冲突。20世纪80年代以来，各国追求在全球化中的领先地位和本国经济发展等目标，竞相出台税收优惠政策，从而逐步演化为税收竞争，产生了当前国际税收领域最深刻的矛盾冲突。谋求税收利益的焦点从现实性的税收收入，转变成以谋求税源流动（流入）和税基发展可能带来的中长期利益。这种竞争焦点的转移使税收利益的冲突和协调由传统征收环节，向税源培植始点转变。20世纪80年代中期西方发达国家所得税改革，实际上走的也是适度税收竞争的路子。从美国、加拿大开始的税收改革，最终发展成所有西方发达国家和部分发展

      综上，在区域组织等税收协调国际机制中，即便是欧盟这样高度一体化的机制，“全体一致”的表决制度仍是维护税收主权、协调利益的基本方式。一方面，税收主权是国际主权中的极其重要的核心权力，它象征和保障着国家的独立自主，维系和促进主权国家的存续和 发展 ，所以，主权国家在进行税收协调时不可能完全放弃其税收主权。另一方面，主权国家始终是其自身利益的最佳判断和决策者，在决定是否同意税收协调的决议方案时，主权国家并不能任意决断，而必然是综合考虑、权衡各种利益因素的慎重选择，其选择也应该是主权国家自我确定的利益最大化的选择。尽管“全体一致”的表决制度并不尽善尽美，但在共同利益的指引和税收主权责任的约束下，“全体一致”的表决制将对维护税收主权和实现税收协调发挥积极的作用。

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