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土地使用权出让行为性质再评议

时间:2006-11-24栏目:经济法论文

  土地使用权出让行为性质再评议
  
  刘成伟
  
  一、引言
  
  众所周知,由于我们国家的公有制性质,我国宪法明确规定了土地这项财产的所有权只能由国家和农民集体享有,国家和集体垄断了土地的所有权以及土地使用权的供应市场,土地使用权是地产市场的唯一权利载体,具有实现土地民事流转的功能[1],土地流转可以分为初次流转和再次流转,相应地便形成了土地使用权的两极市场,即土地使用权的一极市场和二极市场。其中一极市场是事关土地初次进入市场的重大问题,所以显得十分重要。而土地初次流转主要采取出让、出租、作价入股(出资)和土地使用权作价授权等方式。(划拨手段非市场手段进入)其中各种方式都有显着区别,最典型的如出让主要相对于出租来说,二者区别在于,出让是批发性的租赁,故香港和新加坡称为“土地批租”,出租是零售性的租赁。出让是受让方一次性交纳租金,出租是年度交纳租金或按约定时间交纳租金。由于两者都可以选择共同或相似的方式进行权属流转,如都可采用拍卖、招标、协议等方式寻找受让方或承租方。[2]据此有学者认为,出让与出租本质相同,本质上都是一种租赁。但笔者认为,尽管出让是一种“批发性租赁”,尽管租赁有一种物权化趋势,但出让与出租却永远无法等同。出让是一种设定不动产用益物权的行为,而出租却只是一种设定债权请求权的行为,出让土地使用权的事实上的永久性更加明确地体现了出让设定用益物权行为的性质。
  
  土地使用权出让制度是创设土地用益物权的唯一制度,因此,土地使用权的出让制度对社会、个人对土地的利用及价值创造就有着非同寻常的意义。但是《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)却明确禁止农民集体所有的土地的使用权的出让,转让或者出租用于非农业建设。[3]所以,我国现行法律制度中的土地使用权出让仅指国有土地使用权的出让。根据《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《暂行条例》)和《中华人民共和国城市房地产管理法》(以下简称《城市房地产管理法》)的有关规定,土地使用权出让是指国家以土地的所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。这一定义表明了国家作为土地所有者与土地使用者之间如何让渡土地使用权的基本权利和义务关系,为土地使用权的转让、出租、抵押等经营行为和土地使用权作为商品进入流通领域提供了前提和基础。因此,把握土地使用权出让行为的性质事关整个出让制度的规范建构问题,小视不得。然而,理论界对出让行为的性质定位却长时间观点对立,难趋一致,这固然与市场理念和国家制度的碰撞冲突有一定的关系,但也跟判断行为的法律性质的标准的僵化有关。
  
  二、土地使用权出让的法律性质诸论及评价
  
  自80年代初期以来,法学理论界对土地使用权出让行为的法律性质逐渐形成了三种截然不同的规点:第一种是行政行为说,第二种是经济法律行为说,第三种是(民事)法律行为说。各种观点之间分歧较大。
  
  (一)行政行为说[4]
  
  行政行为说认为土地使用权出让行为的性质是行政行为而非其他,具体理由有:
  
  1、从出让的目的看,国家作为土地所有者完全垄断了土地的一级市场,从而有效地控制地源和二级市场,以实现国家的土地政策,达到促进整个房地产业发展的目的,国家出让土地使用权的最终立足点在于行使管理权能。
  
  2、从出让的程序看,国家对出让行为有严格的审查和管理制度。出让土地使用权应当符合土地利用的总体规划,年度计划,且由政府统一领导有计划、有步骤进行。在土地出让前,对出让地块的用途、年限等条件由土管部门会同城市规划、建设、房产管理等部门共同拟定方案后,报政府批准后再由土地管理部门实施。由此可见,作为出让方的国家土地管理部门及其他有关行政部门在现实土地使用权出让制度下显然,在行使政府的管理职能。
  
  3、从出让法律关系的主体看,一方为代表国家政权的土地管理部门,另一方为土地使用者,前者行使的是管理职能,后者必须遵守和服从,如果用地者不服从管理,可能会受到相应的行政处罚。
  
  4、从出让金的数额看,现价段土地使用权出让金并非土地使用权商品真正价值的价格表现形态,而只是国家凭土地所有者身份分割部分利润的行为,属国家和用地者的分配范畴而非交换范畴,事实上也只是象征性的收费而已。
  
  5、从解决争议的方法看,如果土地使用者与出让方对土地的期限、程度、土地的用途,出让金的数额等产生争议和分歧,政府有关部门可以用行政裁决方式解决,如行政相对人(受让方)不服从裁决,可以诉诸法院行政庭。可见,现实体制从司法救济的角度确认为出让方和受让方形成的行政法律关系,出让行为当然为行政行为之性质。
  
  行政行为说并没有提示出我国土地使用权出让行为的本质,仍然没有摆脱传统的计划经济和管制经济的观念,片面强调公权力对私权利的优势地位,是不可取的。当前行政行为说已远不如出让制度建立初期那么红火的原因既在于此。
  
  (二)经济法律行为说[5]
  
  经济法律行为说是随着我国经济法学说的不断扩张和膨胀,经济法理念深入到土地管理法领域的产物,该说认为土地使用权出让行为是经济法律行为。理由是:
  
  1、土地使用权出让是土地有偿使用的第一环节,土地使用权出让的有偿性体现了出让关系的经济性质。深究一步,是因为土地使用权已进入经济领域作为一种生产要素进行流转,这表明土地使用权在我国已成为一种特殊商品,而不再是单纯的自然资源,从而是有自身价值,只是以出让金这一独特于其他商品价值的形式表现出来,而这种经济性不是它与行政法律关系区别之所在,土地使用权出让关系为行政法律关系所不容。
  
  2、土地使用权出让的客体是城镇国有土地的使用权,这一界定标示出出让主体的单一性即国家。《暂行条例》第8条明文规定出让主体由国家以土地所有者的身份担当。可见,在国有土地使用权出让法律关系中,一方当事人始终是以土地所有者身份出现的国家,这正是经济法律关系的一个主要特征,也是其与民事法律关系的主要区别之一。
  
  3、从出让的目的看,国家出让土地使用权,真正的目的不在于收取出让金,也并非为获取财产作为使用权出让的对价。而是在于“改革城镇国有土地使用权制度,合理开发利用、经营土地,加强土地管理,促进城市建设和经济发展”。国家在此运用“看得见的手”通过一定的市场形式配置土地资源,从而引导实现既定的宏观经济目标。
  
  4、从出让过程中的法律责任承担方式看,既有行政性的,如警告、罚款、直至无偿收回土地使用权,还有民事责任,如因对方违约而解除合同并请求违约赔偿。法律责任承担方式的多样性也是经济法律关系的特点之一,与民事法律关系,行政法律关系中法律责任承担方式和单一性大异其趣。
  
  尽管经济法律行为说对国家的行政行为和经济管理行为进行了严格而准确的区分,但由于它仍然立足于国家纵向意志优越性和出让双方当事人地位的实质不平等性,经济法律行为说自然不能摆脱行政行为说的理论陷阱,即以公权力

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