“学校管理体制问题”引论

“学校管理体制问题”引论

　　【内容提要】我国现行中小学学校管理体制，是带有“一长制”属性的“校长责任制”，而在实际运作中，既未充分发挥“一长制”潜在的管理效率，又不免带有“一长制”的负面影响。本文通过对学校管理体制的历史的比较的研究，揭示了有关学校管理体制的各种不同的选择，并分析了我国现行学校管理体制的特殊背景，供思考学校管理体制问题和就此进行调查研究的参考。
【摘  要  题】理论方舟
【关  键&……
  前言
　　（一）多年来，人们公认我国现行教育管理体制存在政府“统得过死”的弊端。为此，舆论界不断发出教育行政部门“放权”和“扩大学校办学自主权”的呼声。在此期间，也曾有不少“放权”举措出台，问题是至今仍未跳出“一放就乱，一乱就统，一统就死，死而再放”的怪圈。可见，问题的症结不仅在于政府放权，还在于政府把权放给谁，怎样保证“放而不乱”？多年的教训表明，教育行政体制改革若没有相应的学校管理体制改革措施配套，很可能落空。
　　（二）在人民共和国历史上，中学和小学先后实行的学校行政制度有：校务委员会制(1949-1952)、校长责任制(1952-1957)、共产党支部领导下的校长负责制(1958-1963)、地方党委和教育行政部门领导下的校长负责制(1963-1967)、学校革命委员会制(1967-1978)、共产党支部领导下的校长分工负责制(1978-1984)、共产党支部领导下的校长负责制(1984)，以及校长负责制(1985-　)。这种演变过程，一言以蔽之，是经历在名副其实的校长负责制与名不副实的校长负责制之间长期徘徊之后，长期定格于校长负责制。
　　（三）“校长负责制”仿佛是1952-1957年间“校长责任制”的同义语。不过，其中也可能有微妙的差别。“校长责任制”意味着校长对委以责任的上级部门承担的责任，而“负责人”的含义近于“领导人”。只是这种差别甚微，可以不计。不过，这也不只是一个用语问题。因为尽管所有学校都少不了有“校长”岗位的设置，而在不同国家，校长的身份却不尽相同。关于这个问题，容后再议。
　　自然，“校长负责制”作为一种学校行政制度，不限于校长职责的设定，还包括相应的学校内部不同管理层级职能的划分。说到我国行之已久的校长负责制，其实，它实质上是“一长制”。有一句格言，叫做“从某种意义上讲，一个好校长就是一所好学校”，它至今仍广为流传，正由于它是这种校长负责制恰当的注释。
　　我国学校管理制度的沿革，虽然证明“一长制”的校长负责制是我国特殊的教育历史的选择，问题在于为了变革现行教育行政管理体制，教育行政部门应当把权下放给谁？如把权下放给校长而无完善、有效的学校自我管理与监督的机制与其配套，其结果究竟是“一放就活”还是“一放就乱”，势必取决于校长的人格，取决于校长的“好”与“坏”，而关于校长的选择，学校中的芸芸众生又无权过问，只能诉诸教育行政长官的决断。正由于这种格局不甚可靠，才使学校管理体制的改革势在必行。
　　（四）“学校管理体制”与“学校行政体制”似乎是同义语，其实，这二者是用不同视角看待同一问题。后者是行政学、法学概念，着眼于学校系统的结构与管理权限的划分，前者是管理学的概念，着重考虑的是学校系统的管理功能。尽管它们属于不同时代不同国度两种不同的学校管理价值取向，倒都是考虑学校管理问题不可忽视的视角。这里依从我国习惯，权且称为“学校管理体制”。
　　涉及我国现行学校管理体制的改革，自然宜从实际调查入手，而在实际调查之前，不敢妄言。这里所能做到的，充其量是通过对这个问题的历史的比较的研究，揭示有关学校管理体制问题的主要层面和种种可能的选择，权作这方面调查与研究的参考。
　　（五）所谓“学校管理体制”，主要指的是学校内部行政权力主体的构成、各级行政权力主体之间管理权限的划分的制度。无论是行政权力主体的构成还是行政权力的划分，都可能有不同的选择，从而显示出不同学校管理体制的区别；同时，学校内部管理体制又同教育行政管理体制相关。一定的学校管理体制，首先是教育行政权力主体与学校行政权力主体之间权力分配的结果。
　　一定的学校管理体制对实现学校管理功能的影响，最为深刻，最为持久。因为个人在既定的体制面前往往无能为力，而一种旧体制的变革与新体制的建构，却抵得上无数个人努力的结果；然而学校管理体制即使有效，仍不意味着学校管理功能的自然实现。不过，这里只讨论学校管理体制问题。
　　　　一、从“功能制学校管理”到“责任制学校管理”
　　（一）学校自主管理的权力是由学校主管部门授予的。其权限取决于在教育行政与学校行政之间管理权力的划分。教育行政部门管理权力的下放与学校自主管理权力的获得，最初产生于从“功能制学校管理”到“责任制学校管理”的转变。
　　西方近代学校制度大抵萌芽于16世纪。从16-19世纪陆续形成的各种学校法规、学校条例、学校章程看来，最初由于学校为数甚少，每个社区（或教区）设置一所小学，或中学、小学各一所，已经是教育发达的标志。加之学校规模甚小，故最初的学校或为私立学校，或由教区当局提供办学条件，聘任校长管理，而教区当局派专人到学校对学校工作进行直接监督。这种学校管理，称为“功能制”管理。即校长只管教学，不管学校设备、财务、人事之类行政事务；到了19世纪下半期，随着初等教育的普及，中等学校的增加，公立学校的兴起，由于在同一地区，学校数量增加，遂使教育行政部门对学校的直接管理与监督发生困难。于是，通过发布具有普遍适用性的法规，对学校实行间接管理，而把学校行政事务授权学校承担。对学校的监督，从派员直接监督改为定期督导。这种学校管理，称为“责任制”管理[1]；在现代，更把对学校工作的一般指导、教师职称评定、外部考试之类事务，转交独立或半独立的教育中介机构承担。如此措施，旨在避免教育行政机构膨胀，防止教育行政机构官僚化。
　　（二）在从“功能制”管理转为“责任制”管理以后，为使学校的“责任制”管理有别于公司、企业的责任制管理，防止学校管理偏离教学中心以至官僚化，一般规定，在设置学校董事会的情况下，学校董事会无权干预学校教学事务；同时，认定校长首先是教师，并且还该是“教育者”。不仅从有丰富教学经历的教师中遴选校长及其他参与管理教导、事务的学校行政人员，而且要求校长和其他学校行政人员按规定承担教学工作。例如我国1949年以前，在当时国民政府教育部于1947年修正公布的《中学规程》中，曾规定校长教学时间不得少于专任教师教学时间最低限度的二分之一，并且校长承担教学任务，不得另支俸给。所以，这种学校管理，实际上是保留“功能制”管理属性的责任制管理。
　　　　二、学校法人：“责任制”学校管理的法律保证
　　（一）作为“责任制”学校管理的法律保证，使学校成为法人。不仅私立学校如此，公立学校同样按法定程序设立，有一定的组织机构和独立支配的财产。它不仅对教育行政部门负责，还不得不面对社会。只有成为法人，才能以自己名义享有民事权利，承担民事义务。至于学校在事实上是不是成为独立的民事权利的主体，又同一定的法系及与此相关的教育行政体制攸关。
　　（二）在欧洲大陆法系中，公立学校属于行政、分担国家统治权力职能的“公法人”，以别于经营私人事业的“私法人”。这种公立学校，不仅受教育行政主管部门的管理与监督，而且在一定程度上隶属于教育行政部门。这种体制，以法国为典型。这种体制下的学校，独立行使民事权利的职能有限；在英美法系中，有由多数人组成长期存在的“集体法人”与由一人经拟制享有法人资格的“独立法人”之分。故公立学校与非公立学校都可能成为“集体法人”。公立学校接受地方教育行政部门的管理与监督，而地方政府虽按地方议会制定的法规，设立学校，一般并不干预学校内部教学事务，相对说来，学校有较大的自主办学权力。
　　　　三、校长与学校董事会之间学校管理权限的划分
　　（一）实行“责任制”学校管理，首要问题是，谁是学校管理责任的主要承担者，即谁是学校法人代表？这可能有两种不同的选择：或以校长为法人代表，或以学校董事长为法人代表。在设置学校董事会的情况下，校长与学校董事会之间的管理权限如何划分？这在不同法系、不同教育行政体制中，情况不尽相同。
　　如果认定公立学校为“公法人”，不仅把它视为公共事务，还把它视为国家事务，并赋予校长以政府任命的行政官员身份，便可能以校长为法人代表。至于是不是另外设置学校董事会，或类似的社区中的社会监督机构，也不一定改变这种可能性；如果认定学校为“集体法人”，虽不改变学校公共事务的性质，为了实现公共事务的公共管理，便可能有学校董事会的设置，而以校长为董事会聘任的人员，在这种情况下，以董事长为法人代表，比较顺理成章。
　　（二）在设置学校董事会的情况下，学校董事会与校长同为学校管理权力的主体，他们之间的管理权限如何划分？鉴于我国公立学校无董事会之设，只以私立学校或民立学校（通称“民办学校”）为例。
　　1.我国在1949年以前，当时的国民政府教育部于1933年公布的《私立学校规程》规定，学校董事会的职责为：关于学校财务，学校董事会负责经费之筹划，预算及决算之审核，财务之保管，财务之监察，以及其他财务事项；关于学校行政，由董事会选任的校长完全负责，学校董事会不得直接参予。[2](p.141)表明董事会只负责学校财务和聘任校长，并对校长实行监督，而无权干预学校内部事务。从而排除董事会把办学作为营谋私利的手段和外行干涉内行的可能性。
　　2.值得一提的是，我国陕甘宁边区于1938年8月15日公布的《小学法》，曾规定在公立小学设置学校董事会。校董1-5人，均由当地公众推举，由县政府颁发聘书，同时，苏北抗日根据地（盐阜区）于1942年左右还曾专门发布《县立小学校董会组织章程》。其中规定在公立小学一律设置董事会。每所学校均由当地人士推定校董7-19人，提请政府加聘后，组成学校董事会。董事会的职责为：监督校长、教师认真办学，推选校长，并由政府加委，考核校长、教师，有权向政府提出奖惩意见。[3](p.105、128-129)这些都属于对学校实行社会监督的尝试。即使如此，仍未赋予董事会以干预学校内部事务的权利。
　　3.我国现行《社会力量办学条例》（国务院于1997年7月31日发布）规定：校董会的职责为：提出校长或主要行政负责人的人选，决定教育机构发展、经营筹措、预算决算等重大事项。因提到“决定教育机构发展”，又未提到“学校行政由校长完全负责”，也可能成为学校董事会对学校内部事务过多干涉的借口。
　　　　四、学校行政层级之间管理权限的划分
　　（一）学校主管部门或学校董事会把学校行政管理权力只授予校长，还是授予以校长为首的学校行政机构，学校行政层级如何设置，次级行政机构的权力如何，这些问题的解决，也可能有不同的选择。
　　如以教师及学生为管理对象，为便于分担学校管理事务，在规模较大的学校，一般实行分级管理。
　　规模较大的学校，一般实行三级管理。即：第一级，校长（或设校长室），第二级，教导主任、事务主任等，第三级，各教研室主任、各年级组长；大规模的完全中学及实行中小学一贯制的学校，还可能设置各部主任。不过，这并不意味着校长以下的各个层级都具有行政管理的权力。其中也可能有不同的选择。
　　教师既是学校行政管理的对象，在现代，又提出教师参与学校管理问题。
　　（二）学校行政管理的经验形式有：
　　1.一长制的校长负责制：校长由教育行政主管当局或学校董事会授权管理学校，并对教育行政部门或学校董事会负责。副校长、教导主任、事务主任只是作为校长的助手，分担校长管理学校教务、事务的责任。
　　2.以校长为首的教职员全员参与学校管理的制度。如我国1949年以前中学行政管理制度为：设校长1人，综理校务并须承担教学任务。设校务会议、教务会议、训育会议与事务会议，均须定期召开，分别由相关的教职员参加，由校长主持，讨论并决定学校重大事项。教导主任、事务主任协助校长分管日常事务。这种体制与一长制的校长负责制的区别在于：它把校长视为教师中的学校行政主持者，教导主任、事务主任亦由教师兼任，教导主任、事务主任不只是执行校长分配的任务，校长以及学校其他行政人员均执行由教职员在四种会议上共同讨论决定的任务。此外，另设经费稽核委员会，由专任教师公推3-5人组成，每月开会一次，由各委员轮流主持。
　　3.校务委员会负责制：我国在1949-1952年间，曾实行校务委员会负责制，虽有校长之设，而校长根据校务委员会的决定主持校务；后来在大学间或也有“校务委员会”的设置，而那种校务委员会为咨询机构。
　　（三）在不同的学校管理体制中，校长、教师的社会身份有一定区别。
　　在欧洲大陆国家，如德国，由于校长、教师都是州的官员，学校中的教职员会议也就成为法定组织形式，校长与教师之间的关系较为平等；在法国，校长、教师都是国家公务员，他们之间的关系也较为平等。
　　在英国，把校长比喻为船长，同时注重校长承担教学任务，并尊重教师自由；在美国，校长作为社区教育委员会授权的代理人，属于广义的教育行政官员，而教师则是与社区教育委员会签约的雇员。
　　相对说来，欧洲大陆所谓“管理”，属于法学、行政学概念，讲求学校管理者与被管理者之间的平等；而美国的“管理”，是管理学的概念，讲求管理效率。相应地，校长也就有“行政型校长”与“管理型校长”之分，不过更重视的是“教育者型”的校长，却鲜有“学者型校长”、“校长是教育家”之说。
　　（四）在现代，不仅广泛吸收教师参与学校管理，而且为学生提供参与学校管理的机会。除了教育行政管理与监督、学校自主管理以外，还尝试建立学校的社会管理与监督。
　　在英国，不仅私立学校有学校董事会的设置，即使公立学校也设置了学校董事会，并且地方行政当局关于学校课程的建议也得经学校董事会的认可，才能在学校中实施；法国在1975年教育改革中，提出建立“学校共同体”的设想，属于给中学在教学与行政管理中以一定自主权和学生、家长、社会人士参与学校管理的尝试。其实现形式为：在中学学校一级，由学校行政人员、教师、家长协会、学生（从四年级开始）和地方教育行政部门的代表，组成学校委员会，“共同行使赋予高级中学和初级中学在教学与行政方面的自主权”；在每个班级，由教师、方向指导与教育咨询人员、医生、社会援助人员、家长代表与学生代表组成“教育小组”。在小学，则由家长委员会与教师委员会组成“学校委员会”，参与学校管理。[4](p.439-440)(661-662)
　　　　五、我国学校管理中的特殊问题
　　（一）在人民共和国历史上，学校管理体制演变中的徘徊与转折，其中较为突出的问题，是共产党在学校中的基层组织与校长之间管理权力的划分，即通常所谓“党政关系”。我国多年来，为解决“忽视党的领导”、“党政不分”、“以党代政”之类问题，曾经进行过多种探索。如今党政权限划分虽有章可循，问题在于共产党组织与教育行政机构属于不同的组织系统，以致既可能使共产党基层组织对学校行政的监督难以落实，也可能使学校行政管理受到共产党基层组织不应有的牵制。加之共产党有些基层组织本身，从民主集中制变成“书记挂帅”、“书记说了算”，遂使学校成为“双长制”。在这种情况下，学校内党政关系的处理，往往因两长个人的修养与能力而定。
　　（二）我国学校内部存在许多政党基层组织、社会组织及群众组织，如共青团、民主党派基层组织、妇女联合会、工会等，从而使学校成为一个微型的政治社会。问题在于这些组织都自成独立系统，学校行政原则上无权干涉这些组织的活动，而这些非行政组织同样无权干涉学校行政事务。只是由于学校中的组织已经相当复杂，为简化师生的组织活动，不得不模糊共青团、少年先锋队与学生会的界限，模糊工会会员大会与教职工代表大会的界限，既削弱了共青团等组织的先进性，又使有理由参与学校管理的教师组织与学生会的功能弱化，甚至成为多余的组织。
　　如今学校中的组织状况是历史地形成的。不过在共产党成为执政党以后，共产党、共青团等先进的和带先进性的组织在学校中的活动方式与以前不同。原先先进组织及其外围组织是以其成员在行政机构及一般群众组织中发挥带头作用与模范作用，从而使这些组织成为学校中的战斗堡垒，而又未妨碍学校行政正常行使职能；现在有必要借鉴历史上行之有效的经验，探索既保持各种社团、群众组织的独立性，发挥其应有作用，而又不致干预学校行政正常行使职能的活动机制。
　　（三）我国教师至今仍与校长同属“干部编制”。随着国家公务员制度的实施，教师将从“干部编制”改为“事业单位人员编制”。它不同于别国教师的“官员”身份、“公务员”身份或“雇员”身份，是不是“自由职业者”，也难以断定。所以，未来的中国教师到底属于什么身份，在学校管理中成为什么角色，恐怕也是有待解决的问题。
　　（四）在我国，学校也像其他事业单位及企业一样，承担过多的非本职、非本专业的社会职能，成为一个职能多元化的“小而全”的社会。一方面“学校管社会”，另一方面，“社会管学校”（多头领导），迫使学校行政人员穷于应付，导致学校“管理”内涵中“教育成分”淡化。这种情况，亦属举世罕见。
【参考文献】
　　[1]　参见李聪明.现代原校行政—开发教育型的学校经营[M].台湾幼狮文化事业公司.1985年再版.
　　[2]　民国政府教育部.私立学校规程、中华民国教育法规选编[M].南京：江苏

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教育出版社，1990.
　　[3]　参见陈桂生.中国民办教育问题[M].北京：教育科学出版社，2001.
　　[4]　参见英国教育和科学部、威尔士事务部.学校课程[M].瞿葆奎主编.教育学文集.英国教育改革[M].北京：人民教育出版社，1993.钟启泉.现代课程论[M].上海：上海教育出版社，1989.

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