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舆论监督与新闻法制问题的访谈

时间：2023-02-23 21:15:45 新闻传媒学论文我要投稿

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关于舆论监督与新闻法制问题的访谈

　时间：1999年11月10日18 :00—18 :50
地点：北京广播学院专家楼
被访者：魏永征，上海社会科学院研究员（魏）
采访者：郭镇之，北京广播学院教授（郭）
一、新闻媒介监督与舆论表达
郭：我们正在作一个关于“《焦点访谈》和舆论监督”方面的国家社会科学课题。您对新闻法制作了很多研究，今天我想请您谈谈这方面的问题。很多人认为，舆论监督就是批评性报道，您是怎样看的呢？如果舆论监督与批评性报道不是一个概念，舆论监督不完全是批评性报道，那么它应该包括哪些方面的内容？
魏：根据宪法第四十一条的规定，公民对任何国家机关和国家工作人员都有提出批评和建议的权利。我想，批评和建议都属于舆论监督的内容。公民批评国家机关及其工作人员可以写成批评性报道，建议就不是。批评是负面的，建议是正面的。批评包括对决策和行为的批评，对行为的批评多一些。建议则往往是对决策的建议，并不一定是批评性的内容。
郭：但它可能涉及政策等比较宏观的问题，可能更重要一些？
魏：决策性的舆论监督也有很多。从早期来说，关于土地出租政策，学者的建议促成了宪法的修改。三峡工程，“上马”派和“下马”派都发表了意见，“下马”派提出的一些意见，如工程的副作用，文物啦，移民啦，应付战争的问题啦，在上马的过程中都尽量避免了。这些就是对决策的监督。

郭：除了在媒介上批评，舆论监督或舆论表达还有什么别的形式？
魏：那就多了。宪法这一条权利没有限定一定要在媒介上表达，开会发言、向有关部门写信、当面交谈等，都是表达手段。
郭：您能否举出几种与新闻媒介舆论监督不同的其他监督方式？也就是非媒介的舆论表达方式？
魏：非大众传播的方式最重要的就是我们国家特有的新闻单位的内参了。内参不是大众传播，而是组织传播（organizational communication）。但内参的作用是很大的。一部分人民群众的意见是通过内参反映上去的。这是我们国家民主政治很有特色的东西，它是依附于新闻媒介的，对于新闻媒介的舆论监督有不可替代的作用。因为公开的舆论监督要考虑舆论导向，保持一致啊，不能批评上级党委啊，（正面报道和批评的）比例啊，核实啊，等等；而内参相对来说限制较少，比如可以注明未经核实仅供参考，还受特许权保护，由于传播方式集中，一般都可以送到领导手中，新闻媒介上的内容领导官员不一定看，但对内参上的内容比较重视。在中国特色的政治体制下，内参的作用很大，有很多例子可说。
郭：就是说，舆论监督不一定要通过媒介来公开表达，也就是说，舆论监督与新闻监督、媒介监督还是有区别的，对吗？您能否对这些概念作简明扼要的区分？
魏：按照党的文件和法律文件的用语，舆论监督的行为主体是新闻媒介。如《消费者权益保障法》规定，大众传播媒介要对危害消费者权益的行为进行监督。《价格法》规定，新闻媒介要对价格体系进行监督。所以舆论监督基本上被等同于新闻媒介的监督。
但从“舆论”的定义（“公众意见”）来说，反映到我们的社会生活，从“对权力发生影响”这个意义上来说，舆论监督不限于大众媒介。当然，新闻媒介包括内参可以把一部分公众意见反映上去，并形成舆论。但是，其他渠道也有很多，如群众来信啊，信访部门啊，此外，通过各种形式的会议，人大啦，政协啦，以及专家学者发表各种意见，都是一定渠道的舆论表达，对于领导机关起到了监督作用。但是最大量的民意表达是在新闻媒介上。
二、舆论环境改善，立法障碍尚存
郭：应该说，近20年来，自改革开放以后，中国的舆论环境有了很大的改善。渠道比较畅通了，人民群众的愿望和意见得到了较多的表达。您认为，应该对现在的舆论环境给一个什么样的评价？如果说进步了，它进步到一个什么样的程度？如果说还有一些不足的话，有一些地方做得不够或者还有改善余地的话，它又在哪里？
魏：总的来说，20年来是发展了，改善了。比如媒介数量大大增加，这就大大增加了公民表达的机会。整个法制走向健全，推动新闻媒介在许多方面按照法律的程序进行运作，保障了公民的权利。等等。
郭：相对于人民的要求，相对于社会的经济发展和民主进步，我们当前的舆论监督是滞后呢？或是相当呢？还是超前呢？不过，好像不大听人说，我们的舆论监督做法是超前的。
魏：这个问题没有想好。总的前提肯定下来，是改善了。在这样的前提下，谈一下不足的地方。我认为，一个大的问题是，在民意的表达上怎样才能有一个规范化的合理的保障。
郭：您这儿的“保障”是什么意思呢？
魏：从根本上说，表达权包含了知情权，不知情无以表达。国际人权法公认表达自由包含了寻求、接受、传递信息的自由。知情和表达都要通过媒介，就要由媒介来决定登还是不登，发表还是不发表。通过新闻媒介的表达有好些方式，投稿、来信、接受记者采访，广播电视还有热线电话……应该有些规范。


关于舆论监督与新闻法制问题的访谈　
郭：您是不是说，需要一些关于做法的条文对公民的表达权利作出规定？
魏：是的。批评受到阻挠时有发生，有些新闻事实或者意见是否可以在媒介上公开表达，有时会以长官意志作决定，被地方利益所左右。有一些情况，从本地角度考虑，不利于本地形象的，过去是出口转内销，现在是本地转外地。譬如说，江苏的事上海捅出来，广东的事浙江捅出来，这种情况比较多。特别是在我们南方，开放一点的报纸，主要揭露外地的问题。这些地方保护主义对舆论监督造成了相当大的干扰。
郭：您是否觉得，新闻法应该对普通公民在新闻媒介上的表达权利作出规定呢？您认为是否应该对新闻媒介的监督权利作出规范呢？
魏：我们的《宪法》对公民的有关权利已经有明确规定，如第三十五条、第四十一条，同时又在第五十一条规定公民在行使权利时不得损害国家的、社会的、集体的和他人的合法权利，原则已经有了，但是要进一步对权利作出具体界定就很难。
郭：主要因为什么问题呢？难在什么地方呢？
魏：有一些矛盾。
一是法的稳定性和舆论导向随机性的矛盾，新闻媒介承担着舆论导向的使命，而舆论导向可说是千变万化，同类的事情，在一定形势下需要这样报道，在另外的形势下必须那样报道甚至不准报道，这是难以用稳定化凝固化的法律来规范的。
论文关于舆论监督与新闻法制问题的访谈来自

二是新闻媒介社会控制功能与表达民意功能的矛盾。世界上把表达自由作为大众传播法的核心问题。但是我国民意在大众传播媒介上的表达要服从社会控制即宣传的需要，舆论导向的功能是新闻媒介最重要的功能，而舆论的表达与舆论的导向不是一回事。有时，表达与导向是一致的，那就最好，如《人民日报》登了一位母亲呼吁“扫黄”的来信，正好要抓这个。但有时，舆论反映的问题不是导向要解决的问题，但又确实是要普遍重视的问题，这在法律上就很难规定得那么具体周到。
三是权利的平等性和权力的等级性的矛盾，从法的角度说，新闻传播是一种权利，但是在我国的体制下又不能不在某种程度上“权力化”，新闻媒介都隶属于不同等级的党政机构，不同等级的新闻媒介及其记者的采访报道和舆论监督的权能是不等同的，例如就有党报不得批评同级党委的规定，而权利是普遍适用的，笼统规定采访权、报道权、批评权等将很难操作。
四是法的普遍性和纪律的有限性的矛盾。党的纪律本来只管党内，现在新闻纪律不仅管党报，也管非党报，这在法律上怎么措词？
五是法的刚性和意识形态的弹性的矛盾，文化领域必须区分姓社姓资，这是宪法规定了的，但是具体什么是社什么是资，又是很难划清的，资本主义思想是不能用法律来禁止的，但是我们又不能让资本主义思想在大众传播媒介上自由传播，在这个领域，难以实行法无禁止即自由。所以文化领域的法律至今只有两部：著作权法和文物保护法。
六是党和政府的喉舌和人民喉舌的矛盾，我是说法律定位的矛盾。在政治学上这个问题早就解决了，党和政府代表人民的根本利益、长远利益、整体利益以及愿望、意志等等，这无疑完全正确。但是在法律上“官”和“民”并不“一体”，而是两种主体，两者会有利益冲突，所以要有行政诉讼，那么我国新闻媒介的法律地位是置于“官”的一边还是“民”的一边？我在《被告席上的记者》中最后谈到对于“公众人物”起诉的新闻侵权采取特殊倾斜时，就碰到这个问题。
依法治国，新闻也要走向法治。但是社会主义新闻事业的法治还没有成功的经验，所以需要研究探索。借口现在没有新闻法，阻碍新闻法的研究是完全错误的。
三、信息公开与新闻采访报道权
郭：我们刚才谈到法律的问题，作为这方面的专家，您认为，涉及到舆论监督的法律问题有哪些？或者说，在中国目前的国情下，舆论监督可能产生哪些方面的法律问题？
魏：舆论监督的前提是公开。“监”字有个“眼”（繁体字“监”字左上角“臣”字就是侧面“目”的象形），“督”字也有个“眼”，这两个眼睛都是要看，要公开的。我们国家现在还没有“公开法”，没有像美国《信息自由法》那样的法律。现在也有人提出我国也要制定这样一部法律，恐怕难度较大。但怎么样把那些重要的政务信息公开，在法律上作为国家机关应该承担的义务规定下来，是有必要的。所谓“义务”，就是公民有权要求你公开，不公开你就要承担责任。这样公民的知情权才有保障。信息公开不实行制度化、法制化，舆论监督很难有大的进展。没有行之有效的制度，一些重要信息是否报道，往往取决于长官意志，就很容易把一些事情捂起来。应当说，现在我们现在信息公开状况有了很大改善，司法、行政，都采取了很多措施实行公开，还有一些单行法律有应当公开的统计数字、资料、信息的规定，但是国家机关掌握的公共信息大多数还没有就应当予以公开还是不予公开在法律上作出明确界定。许多规定只说“可以公开”，较少说“应当公开”，而不是规定“必须公开”，对“公民有权知悉”这样的话几乎是没有的。公开审判在1952年宪法就规定了，但是有很多人却以为前年才实行公开审判。刚刚宣布允许新闻媒介自负其责进行报道，又出来了一个规定，公开审判的案子，经过法官同意，可以记录、录音、录像和摄影。最近一个案子，就是法庭不准记录，记录本被收了几十本。一方面允许报道，另一方面又不让记录，就是让你作不准确的报道。谁记得那么清楚，证人的名字，数字，脑子没有这样的能力。这就是前面说公开，后面又把“公开”的义务大大减轻了。


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郭：在美国和其他国家好像也有法官对审判公开程度的临时处置权，如“这次审判不允许录像”等，当然他不会完全彻底地规定笔记本也不许用。
魏：摄像等要由法庭控制这是肯定的，因为弄不好会影响审判、损害诉讼参加人的权益。但是在笔记本上作记录并不妨碍谁，而且有利于准确及时地报道，过去最高法院以及我见到的北京、上海的法庭规则并没有禁止记录。
郭：这次在珠海（记协组织的关于舆论监督的）会议上讨论到“采访权”和“报道权”的问题。有人认为，采访应该比报道自由度大，总得了解情况才能报道啊。报道就有编辑部审查的问题了。总的感觉采访很难。这次珠海市委办公室的办法明确规定各权力部门不得拒绝采访，有义务接受采访。您怎么认为？
魏：珠海文件用意当然是很好的，是一项有益的探索。这个办法中有不少积极的内容，我都是赞成的。但是对“不得拒绝采访”一条，我觉得行不通。现在对采访权存在着一些误解。采访权是权利而不是权力。采访权来源于知情权，本身也就是一种知情权，这种权利在很多情况下是一种“消极权利”。什么是消极权利，就是国家、社会和他人只是承担了不予任意干预的义务。采访包括采集和访问，采集在公开场合是一种观察，一种记录，是自由的。访问也是一种采集，比如你我的交谈，是两个人的事情，你要访问，我同意，就可以开始谈，是平等的。如果我不同意，你不能说“你一定要讲”，你没有这样的特权。那保护采访权指什么呢，指保护我们两个人的交谈不受第三者的干预。举例说我是工厂里的职工，受到老板的欺负，我要跟你讲（当然是在非工作时间），老板说，“不行，不行”，把你赶走，这就是非法干预记者的采访权，当然同时也侵犯了被采访者的表达权。采访权是对付权力干扰的，不是对付采访对象的。记者不应当拥有强制性采访的权力。

郭：包括公共官员吗？
魏：对。公共官员也可以说“无可奉告”。
公共官员如果是在有公开义务的范围内，不是公共官员个人的问题，譬如说国家机关，譬如说统计局，按照法规它必须公开的资料，作为一个部门必须接受采访，无权拒绝。在这个范围内，知情权又是一种“积极权利”。有关信息本来是应当公开的，应当让公众知悉的，但是现在它被控制在特定单位或人士的手里，知情权必须借助特定单位或人士的积极行为才能实现。也就是说，特定单位或人士负有公开信息的义务，记者对于这些特定单位或人士就享有通过采访获取信息进行报道的权利。我们说的知情权主要是指广大公民知悉国家、社会的公共事务的政治权利，所以承担公开信息义务的，主要就是有关国家机关、社会公共机构及其工作人员。
但是这不是局长或官员个人接受的采访。在世界上官员说“无可奉告”的情况还是很常见的。当然官员说出“无可奉告”有时会受到更大的舆论压力，这样他就要好好考虑了，权衡利弊。记者提问对于他本身就有一种舆论的压力，但不是权力的强制。我们说，法律上不是还有沉默权吗，刑事嫌疑人在接受讯问时还有沉默权，如果个人对记者没有沉默权的话，那记者的权力非同小可，超过了警官、检察官和法官。我想，在这里记者的采访与其说是权力，不如说是艺术。记者没有power，记者只有right。它是一种艺术。记者应该与采访对象进行感情上的沟通，取得对方的信任，就可以得到想要知道的。如果绝对不利的情况，你是要揭露他的话，可以通过其他合法手段获取材料。这是记者的水平。如果记者做不到这点的话，我想他不是一个合格的记者。你想要只凭一张记者证就得到材料，我想世界上没有这样好作的记者。我为什么现在要提出power的问题，是因为在网上看到新华社一个记者写了一篇文章，说记者应当有采访的权力，我认为，这个命题本身就是不科学的。我们中国的媒介总是从属于一定的权力机构，过去人民日报的地方记者可以列席省委常委会，在power方面超过了世界任何国家的记者。但这不是记者作为职业所拥有的权力，而是他属于党政机关所拥有的权力在他身上得到了体现。
郭：我想您说到了两种情况。一种是为了公众的利益必须要向公众公开的一些信息，那么有关机构是有义务向社会公开的；另一种是您说具体到个人，他接受或不接受采访还是有他自己的决定权的，不能规定他必须接受采访，是这样吗？
魏：我是这样认为的。前面一种情况当然也应该有法律规定，规定有关机关有公开的义务，并且规定公民和新闻记者在自己的权利遇到阻碍时请求司法救济的程序。
四、舆论监督、新闻侵权及官司
郭：您刚才说到，关于舆论监督有一个信息公开的问题，还有一个采访报道权的问题。除此之外还有没有其他涉及公开的法律问题？
魏：新闻舆论监督的环境现在好多了。总的说来，我不赞成夸大新闻官司的消极面。新闻侵权诉讼，或者说新闻官司，主导面是积极的，对推动新闻改革有作用。它把我们的新闻媒介从一个权力机构或准权力机构拉到了同公民平等的地位进行诉讼。过去，如果报道有错误，当事人只能要求报纸更正，报纸如果不愿意更正，只能向上级宣传部门告状。上下级部门有时会胳膊朝里弯，有时候就不了了之了。现在有一个中立的第三者──法院──在新闻媒介和被报道的当事人之间进行裁判，在利益上不存在哪一种倾向，它应该是公正的。最明显的就是奚弘告人民日报的例子。这样的情况如果没有法律干预的话奚弘的问题是得不到解决的。按照《宪法》第四十一条规定，舆论监督的对象主要就是国家机关及其工作人员，人民群众不是舆论监督的对象。（当然，现在对企业的舆论监督，法律也已经规定，它应该受到舆论监督。不过，对企业的舆论监督和对国家机关的舆论监督在法律关系上是不一样的。）这样，新闻官司这种方式也会有副作用，这种合法的形式可能被受到批评的官员用来作为一种抵制舆论监督的手段。可能会发生、也已经发生过“监督止于官司”这种现象。这也包括被批评的企业。


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“监督止于官司”的情况，首先是攻守关系的转化。因为批评一旦见报，新闻媒介或读者来信便是进攻的一方（我批评了你，当然，这没有强制力，你不是非改不可，但它形成了一种舆论氛围），被批评者是守的一方，他当然是要冷静下来考虑自己有什么问题，是接受批评，还是采取什么别的办法。但如果被批评者把事情弄到法庭上去，这种攻守关系就转了过来，批评者成了守的一方，要考虑让法庭审查自己是不是有问题，是否有对方指责的“诽谤”等问题。被批评者成了攻的一方。第二是会把问题搁置起来，有管辖权的机关由于已经进入司法程序而难以过问批评提出的问题，而一场官司不是几天可以打完的，通常一两年，三年，那么经过一段时间的审理之后，如果最后结果是舆论监督是正确的，那么法院也只能驳回起诉，这是因为民事诉讼，法院的权力就是驳回，而不可能就批评文章中的问题责令他改正，这不是法院的职责。而隔了两三年之后，事过境迁，往往这件事就不了了之了。第三，由于新闻侵权不是靠数量来界定，不是80%事实失实才侵权，20％失实就不算，所以有些（被批评者的）问题也可能因为被判侵权而掩盖掉了。例如深圳刘兴中案（诉工人日报），深圳商报两个记者投稿中用了16个字“以权谋私，腐化堕落，专横跋扈，打击报复”，被批评者确有一些问题，但用词重了，主要在“腐化堕落”一词上发生争议，结果被判侵权。这些对新闻记者是有教训的。

郭：一般主张少用形容词，只报道事实。
魏：因为判决工人日报败诉，这些本来应该让被批评者很好反省的事，譬如说出国多用了公款的事，总归是不对的嘛，被批评者反而成了胜利者，舆论监督批评过了头了，但里面还有正确的东西，却一风吹掉了。第四，官司的结果是批评正确，被告（批评者）被法院认定为正当的舆论监督，驳回侵权起诉，但新闻媒介花了许多精力，已经付出许多代价，当然，还有钱。这些都是难以补偿的。最典型的例子就是徐州市文化局长吴敢诉作家袁成兰案，袁成兰最后是赢了，但她说900字的文章，1000多天的官司，三年没有写文章，对于一个作家来说剥夺写作权利就是摧残生命。
郭：所以她说是“惨胜”。
魏：起到了对舆论监督不利的作用。
对官员和公众人物的批评，是否应有所倾斜，在法学界、新闻界人士中有关人格权、名誉权和新闻侵权的专著，几乎都引用过美国“公众人物”这个概念。我想人们并不是想照搬美国的制度，向往美国的新闻自由，确实是因为新闻官司有一些副作用，要找一些武器。
舆论监督与名誉权两种权利的冲突，要取得平衡，一定要演进到对公共官员和公众人物的保护予以适当的弱化，这些人为了公共利益要对名誉权作一点牺牲。群众提意见过了点头，名誉可能受到点损害，公众人物要作牺牲。因为你的地位已经得到补偿了，因为官员有好多特权，地位、社会影响，有抵御侵害的能力。不像普通人，可能被解雇或受到其他损害。官员不会轻易被撤职，他还可以通过记者招待会发布，予以澄清。对这一点，大多数学者有共识，并且对于怎么倾斜提出了一些设计。
郭：目前新闻侵权官司中，新闻媒介败诉的比例，您的印象有多少？一半对一半？还是三七开？
魏：我在1994年曾对180个新闻官司案件有过统计：原告具有公职人员身份并涉及公共事务问题的只有45件，其中确认为县处级以上的5件，还有企事业单位30件。判决侵权成立的47件，经调解被告媒介承担不利后果的约50件，两者相加占半数强。判决驳回的也有50多件。可见新闻侵权诉讼有一大部分不是关于舆论监督的，而是涉及老百姓的是是非非。所以我不赞成说开展舆论监督引起新闻官司，新闻官司是舆论监督的主要障碍。
郭：但至少对媒介的锋芒、对它过去过于好的自我感觉是个遏制和挫伤。
魏：chilling effect。
郭：关于偷拍，您过去注意得多不多？
魏：关于偷拍偷录，可以区分几个界线：
一个是公开场合还是非公开场合，非公共场合不允许自由摄录。首先是涉及国家秘密的场合例如军事禁区和军事设施所在地；其次是涉及法人秘密的场合，如足以暴露商业秘密的场合；还有大量的就是私人场合，场合不是场所，有时公开场所里还有私人场合，如公园中男女青年谈恋爱。
第二是看出于维护公共利益还是非公共利益。人们公认对于正在进行的严重违反公共利益的行为包括违法犯罪行为，可以不经行为人许可进行拍摄录音，对于这类严重损害社会公共利益的行为，新闻媒介予以揭露于社会有益，特别是对于公务人员的违法行为的曝光还属于行使正当的舆论监督的权利，应当受到法律的支持和保护。行为人由于实施了损害社会公益的非道德和非法行为，他的一部分人身自主权利相应退缩，也就丧失了对他人未经许可摄录自己不良行为并且加以传播提出异议的权利，无可阻拦大众传播媒介的正当披露。不过这个原则不适用于未成年人。
第三是对特定个体还是对群体。例如电视在街头扫描，一扫一大群，不可能统统征得同意。询问对方发表看法，如报道时不指明姓名只说公众反映，可以不必取得许可，如指明真实姓名，那么记者采访时也应当表明公开身份。


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第四是新闻记者是消极地不暴露身份还是积极地伪装身份。新闻记者当然不需要在任何时候都宣布自己是记者。在公开场合，任何普通人都可以观察，也可以摄影、录音，记者当然可以以普通人的身份进行摄录。在暗访时，记者也可以以普通人的面目出现，或者含糊其词地以一些人人都可以具有的身份（例如过路人、顾客之类）来掩盖真实的记者身份。至于伪装身份，哪怕是打工仔之类，也是属于不得已而为之，因为伪装，在任何时候都意味着欺骗，只有当欺骗比起对方的卑劣来是微不足道的时候，当揭露这类卑劣行为对于公众极为重要，而通过普通途径又无法获得有关材料的时候，这种欺骗才可以认为是正义的。而法律规定不能伪装的身份包括赋予特别权力的身份，如法官、检察官、人民代表、政协委员等，在任何时候都是不能伪装的。
第五是观察还是参与。新闻记者是一个观察者，直接参与到事件中去，使事件按照自己的意图发展，然后写新闻，这是违背新闻记者的基本理念的。还有人为了取得资料，设计一个圈套，让人去做一些坏事，然后拿来曝光，这至少是很不道德的。至于直接参与一些违法犯罪活动如吸毒、三陪、买人口之类以搜集所需要的材料，那么你自己也犯罪了。
第六是采用的工具是合法还是非法，按《国家安全法》和《刑法》规定，记者不许使用间谍工具。
但是新闻采访活动不仅要合法，而且要合乎道德。在有的以偷拍偷录制成的节目中，虽然就内容本身来说，是在法律允许的范围之内，足以使人们拍手称快，但是敏感的观众和听众势必会考虑这些内容是怎么来的，就会联想要是这些身上暗藏偷拍偷录器材的新闻记者满面笑容地接近自己时怎么办，他们就会产生戒心。国际新闻界认为，偷拍偷录的最大害处，是降低公众对于媒介的信任和尊重。新闻媒介和记者的生命力植根于群众之中。如果群众对于新闻媒介和记者是敬而远之的话，那么这家新闻媒介和记者的日子是不会很好过的。有些偷拍偷录的节目，从眼前看，也许是成功的，从长远看，却有可能造成媒介公信力的下降。所以我认为偷拍偷录应当慎用。
郭：我想，关于舆论监督与新闻法制方面的问题，您给了我们一个很好的说明，谢谢。
刊《新闻记者》（上海）2000年第2期

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