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日本步入近代化过程中的政府与新闻媒体之关系
［内容提要］权力与媒体的关系具有丰富的内涵，本文借助一特定国家（日本）的一个特定时期（步入近代化）的资料，从两个方面对此作了探讨。一是以幕府当局的举措为主线，全景式展示近世日本的舆论状况。一是通过明治初、中期政府的新闻对策的几个片段，揭示政府与媒体的互动关系。［关键词］日本近代 政府与媒体
［中图分类号］G210.9.［文献标识码］A
今天，日本的新闻业与其经济发展一样取得了举世瞩目的成就。这一成就当然是众多因素共同作用的结果，它可一直追溯到明治前后甚至更早，特别是人们现在已注意到“十九世纪只有日本一个后进国家成功转型”，从而引起对作为日本“近代化的准备”的近世（德川幕府时代）的研究。我们不得不承认，日本文化传统中确实具有较易接近西洋文明的特质，而晚清中国似乎命中注定要作出最大的抗拒直至帝国大厦完全坍塌。这一进一退之中，政府与新闻媒体的关系乃是一个极具象征意义的指标。诚然，今天的日本仍然表现出许多与它的西方伙伴不同之处，但从近代化的角度看，其政府与新闻媒体的关系的主流是共存和协作的。明治政府将新闻媒体纳入近代化的总体战略之中，利用并且善用新闻媒体，表现出了非凡的苦心和技巧。
一、德川幕府的政治情报收集与管理
日本的封建制度似乎处于西欧与中国之间：与西欧相比，多一些专制主义色彩，较诸中国，又多一些分权特征。江户时代的日本为一幕藩体制国家，幕府与皇室并存，这是一种平行分权，另一方面是幕府将军与诸藩大名的上下分权。以这种制度背景去理解情报系统的运作是必要的。
德川政权建立了完整的情报收集与处理系统，大抵上说是由其监察人员（“目付”）层层收集然后交给“评定所”分析处理。收集对象从将军侧近到大名、藩士再到底层的农民、町人。幕府直辖的各地方的情报工作还通过“远国奉行”（地方执政）来推进，边地的场合且兼有外国情报收集的职能。幕府系统之外，各藩也通过“留守居”进行对幕府、他藩等的情报收集。概言之，德川幕府和其他封建政权一样，推行的是言论统制政策。它也常颁发有关禁令，它的“隠し目付”之类监察人员也常游走于市井，让其士民不寒而栗，这不可避免地带有专制秘密政治的黑暗的一面。然而，很多学者还是发现近世的日本民众事实上可以处于比较活跃的言论状态，统治阶层看来并不拒绝来自民众的献策与建言，有时甚至主动谋求这种发展。研究表明，在诸藩，希望民众有政策上的建议，至少在18世纪前期已经制度化了。幕府方面的情况更典型一些，以吉宗时代为例，德川吉宗入继将军之初，循例向全国派遣“巡见使”，但这些人回来报告说“各地平安无事，人民深浴恩泽”之类，却让吉宗听了大为不满，并将他们免了职。由此看来，吉宗不只是想利用情报组织以达到政令、权威的确立，还想积极地征求有益于政治的参考意见。不久即发布命令，受理民众的请愿与陈情，对于拦驾面诉也持宽容态度。享保六年（1712年）更设置了“目安箱”，每月三次在评定所外放置，投书者写好诉状，密封投之，然后有司将其直接送呈将军御览。目安箱之设不限于一地，京都、大坂等地也有。目安箱的设置是面向底层民众的，官吏若有进言，则只能面对其直接上司或“目付”。民众的投书使各级官员特别是下级官员的“不正行为”无所遁形，从而强化了将军的权力，同时，目安箱的设置也含有借“直诉制度”缓和民众积极或消极抵抗的意图，即告诉民众：这也是一种表示不满的方式，让民众有机会渲泄。
一般认为，三代将军德川家光之时日本即进入了“锁国时代”，直接的原因是禁教。但“锁国”这两个汉字有时会给人一种国门“砰”地一声关上的印象，一些学者颇不以为然，他们指出，“锁国”之后，不仅异国情报的流入未曾中断，只是限定为四口（长崎、萨摩、对马、松前），四口中以长崎最为重要，它是幕府直辖地，由长崎奉行管理。可以说，即使十七世纪初日本进入了锁国时代，也仍有一扇通往外部世界的大门朝远在江户的幕府中枢虚掩着，它就是荷兰人设在长崎的商馆，某种意义上讲，它甚至决定了日本近代的命运。
首先，商馆提供了兰学。兰学是指由荷兰人输入的西洋文化，它也是情报中的一种，并且也处于幕府的主导之下。兰学的兴起与发达反映了日本社会对待外来文化的开放态度。兰学的积淀以及日本吸收外来文化的传统对于近代具有何种意义呢？发达的兰学冲击并逐渐取代了儒学的地位，这是一种深刻的变化，即使因此说日本提前进入了近代也是不过分的：它既作为十九世纪日本与欧美强国对抗的缓冲，又是日本急速西洋化（之后更有“脱亚入欧”）的预备。具体到近代新闻媒介上，“兰学”储备了大批人才，最早的一批近代报人几乎都有很深的兰学造诣。“兰学”还提供了理解与接受近代新闻媒介的观念。所以，说到底，日本的新闻文化也是“混血型”的。
其次，兰馆的荷兰商人还需履行一种特殊的义务。幕府允许荷兰人和中国人前来通商，作为条件，两国商人需定期提交一份海外情报，合称“唐兰风说书”。当时的荷兰商人是根据本国与其他西洋国家出版的新闻纸，从中选择自认为重要的事项写入“风说书”的，因此可以说日本很早就与西洋新闻事业发生了联系。
日本步入近代化过程中的政府与新闻媒体之关系
重视对外情报不仅体现了一种开放的心态，而且，最终会反映到决策水平上来。因为“风说书”，幕府掌握了许多重要情报，如鸦片战争、柏利来航等，由此得以作出相应的改变。以鸦片战争的情况看，由于邻国也曾是榜样国的清朝败于英国，幕府震惊之余，放弃了1825年的“异国船打令”，开始给外国船只提供燃料、水、食物。而另一方面，日本的德川幕府却逐步在增加其应对的主动性。1811年，幕府设立“蛮书和解御用挂”（天文台译局），征用兰学者从事翻译工作，同时将“风说书”中的大事件的告知范围稍加扩大。
二、明治新政府的新闻对策
1867年至1868年间，日本一度出现了并存的两个政府，即京都的新政府和江户（东京）的德川幕府，舆论界也判然分成尊王派和佐幕派，从内容上看，佐幕派的新闻还要略胜一筹。但当时的形势是幕府军节节败退，最终江户城被接收。与此同时，新政府实施了“官许制”，一些攻击西军的报人锒铛入狱，佐幕派新闻很快荡然无存了。但是，新政府并没有把幕府时代的一切全部推倒重来，随着中央集权体制的大致确立，新政权的不断巩固，新政府更感于富国强兵、文明开化的近代化事业之艰巨繁复，急需新闻媒体之配合，同时也多方大力扶持新闻媒体。
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（一）新闻促进策
明治4年（1871），新政府重新制定了“新闻纸条例”，与明治2年的“印行条例”相比，新条例突出了新闻纸的启蒙的功能。新条例认为，新闻纸应以“开启民智”为目的，应多登载有益于世道人心的内容，不必局限于惩恶扬善的说教，一些西洋器具的介绍也可开阔眼界，引人喜新向上。报纸的版面还可活泼一些，某些虽无甚益处但只要是无害的“杂谈”、“谐谑”，也可见诸报章。此外，还强调新闻文体宜浅显易懂，应避登“奇字僻文”，这种来自政府对于读者阅读能力的关心，反映了近代化事业也迫切需要不属于知识阶层的一般庶民的参与。也就在这个新条例颁布的前后，一批拥有政府背景的报刊陆续出版了，如《海外新闻》、《横浜每日新闻》、《新闻杂志》、《东京日日新闻》、《日新真事志》、《邮便报知新闻》等。此外，一些地方报刊也在府县厅的保护下得以出版与发展，如《京都新闻》、《日注杂记》（广岛）、《大陂新闻》等。这里所说的“政府背景”是指政府官员的参与方式，他们或作为策划人，或给予劝奖，或是某报的后援者，或直接创办。木户孝允是明治新政府的主要决策人物之一，明治4年，他出“金十两”，让其幕僚山县笃藏发行《新闻杂志》，创刊号上极言求知之重要。该报还着力宣传废藩置县论，俨然成了木户派的喉舌。条野传平等三人在业余时间创办了《东京日日新闻》（《每日新闻》的前身，以下简称《东日》）。
还有更进一步的办法，那就是政府购买。明治5年3月，一纸盖有“井上馨”大印的大藏省第47号令，使《新闻杂志》、《日报社新闻》（即《东日》）、《横浜每日新闻》三报蒙承特典，此令明示为“新闻畅达，智识进步”，政府将购买三报的一部分。到明治7年，政府又购买《日新真事志》、《邮便报知新闻》、《公文通志》。这6种报刊每种可购入三份，则三府七十二县（当时的行政区划）同一种可购入255份。以《东日》的情况看，官买的份额相当于创刊时的25%-30%。此外，兵部省、宫内省也有直接购买，天皇从明治初开始也得以阅读大量的内外报刊。政府同时还发起、推动新闻讲读运动。
（二）新闻法制化的步骤
新政府进驻江户伊始，即颁发核心为“官许制”的太政官布告，有人称之为“新闻规制法令第一号”，一时间，佐幕派新闻销声匿迹，几疑为一大倒退，但不久制定的“新闻纸印行条例”，政府一改“禁止主义”而为“积极指导”。两年后，再改定为“新闻纸条例”，推行新闻奖励政策。可是又两年后的明治6年，“新闻纸发行条目”（18条）的公布，表明新政府的新闻政策的重心从启蒙转向了统制，政府与媒体的蜜月期结束了。明治8年更颁布新的“新闻纸条例”和“谗谤律”，完全一副凶神恶煞的样子，那么这是否意味着明治政府与新闻媒体的关系发生了根本性的改变呢？
明治6年（1873），新闻统制主义的抬头，间接地肇因于政府内部的分裂。先是，大藏大辅井上馨等提出“财政意见书”，表达了与内阁的分歧，随即辞职。不久，《日新真事志》将这封秘密文书揭载出来，从而暴露了内阁分裂的真相，立刻成为公众关注的焦点。稍后（7年），围绕着征韩论的斗争更趋激烈，导致西乡隆盛、坂垣退助、江藤新平等人离开政府，这对媒体来说，又是一个极好的卖点。而政府方面却忧虑由于舆论的分裂转而会影响政府的号召力与决策能力，于是对报章的言论采取严厉的措施，并首次导入“惩役刑”和“禁锢刑”，所定“谗毁罪”与“诽谤罪”，均不论事实之有无，只要被认为有损官吏的声誉，即可成立。
但应该指出的是，明治8年的这两个条例的出台是事出因的，当时日本的情形是，对外有不平等条约废止的问题，有与朝鲜半岛、中国的台湾的纠纷；国内，地方上骚动不断，叛乱在酝酿中，民权运动也持续高涨，而反映这一切麻烦的文字却时常在报纸的“社说”与“投书栏”中出现，让政府中的那些藩阀巨头们坐立不安，处于这样峻急的环境，他们认为有理由施以重典。明治初中期的新闻法规修改与变动的次数，显示了政府方面决心使用法律的杠杆来操纵新闻界，然而，这一操纵水平也在不断提高，相关条例由简略达至繁细，明治2年是13条（正文8条），至明治42年（1909）《新闻法》的正式出台变为煌煌的45条。这样也使新闻界知道为何犯忌和将遭到什么处罚，以及知道这种处罚是否合理，是否还有讨论与争辩的余地。当然，明治政府的新闻法规的规制色彩逐渐变得浓厚也是事实，尤其是涉及政治、外交、军事题材的报道一直非常严格，但实际上受到打击最大的只是政论性报刊，“小新闻”却好像趁机得以壮大起来，而且，新闻事业的总的规模也是不断增加扩大的。另一方面，新闻界受到的挫折业已表明所谓言论自由的疆域决不是报人们信笔所至的，这又未尝不是一件好事。要之，综观明治初中期的政府与媒体的关系，与其说新闻法制化与“新闻奖励策”有着本质上的冲突，还不如说，明治政府的新闻政策本身即具有自由与专制、自主与统制的双重性质。
日本步入近代化过程中的政府与新闻媒体之关系
（三）《官报》的创办与政府助成金问题
明治政府在处理与新闻媒体的关系的时候，常常处于这样的困境中，即一方面在近代国家的锻造过程中，某种形式的一元化是必需的，至少法规政令必需统一和得以贯彻，但另一方面新闻媒体好像是一些或近或远地散布在政府周围的、不可捉摸的、有时甚至带有天然离心倾向的存在。这就使得政府对新闻界的风吹草动极为敏感，也使它不断地为夺取和保持舆论的主导权而费尽心机。《官报》的创办即是这种努力的具体表现。
首先是大隈重信的《公报日志》的构想。触发大隈这一构想的是当时法令颁行的方法存在的弊病，为改进法令颁行的方法，应该有一个法令传达的正式媒体。不料发生了“明治14年的政变”，大隈被赶出了政府，《公报日志》胎死腹中。
但政府并未因人废事，有关未来这个政府公报的细节仍在进一步地推敲中。当时担任太政官大书记官的井上毅拿出了自己的方案即《官报新闻》的构想。若加以比较的话，井上的构想中有关法令周知的重要性与传达途径的标准化与大隈的构想是一致的，但井上还特别突出“指导舆论方向”的意图。1882年之后，政府方面决定由参议山县有朋出面主持《官报》的筹备事宜， 1883年7月《官报》正式创刊，此后除星期天和年末年始的那几天外，该报连续发行一直到现在。
在官报筹备的最后阶段，因山县有朋的主导，确立的原则是“官报为经，私报为纬”。这里所谓的“私报”是指政府阴助私社，让其发行“新纸”来争夺舆论。对“私报”（半官新闻）的提携与助成，严格地讲从新政府一成立就开始了，但当时主要采取“政府购买”的方式，到后来特别是《官报》创刊后则主要通过支付“助成金”的方式。助成金是一笔秘密的政治经费，其财源是年额10万—12.5万元的“内阁机密金”，政府锲而不舍地进行“私报”的提携与助成，大概是当局早已认定由政府直接出面决计会使自己失去回旋余地，明治的政治领袖们认为，一流的政府应坚定地贯彻“官报为经，私报为纬”的新的媒体战略。
三、结语
在日本的近代化事业的推进过程中，最初政府与媒体结成了某种程度的相互倚重的关系，政府借新闻媒体以使人民周知政策，引导人民走向“文明开化”，而媒体也借政府之扶持，以打开和扩大销路，两者相得益彰。随着新闻业的发展，报社自身也作了许多努力，如大量招收受过良好教育的毕业生，以提高记者的业务素质。到明治中后期，新闻业已今非昔比了。新闻纸已完全融入了日常生活之中，成为民众不可或缺的精神食粮。而此时，政府大门与报馆大门是对开着的，官员可以退而作报人，报人也可出仕为高官，到原敬出任总理大臣，就差不多实现了梁启超所称道的“报人的理想”。
但是，新闻业的发展并不是单兵独进的。事实上，它一开始就被纳入国家的总体战略的通盘设计与实践中。明治政府的“新闻奖励策”不是孤立的现象，在“殖产兴业”政策中，政府也大力扶持私人企业，经济发展，使读者具有了相当的购买力。政府也重视新式教育， 1886年就实现了4年义务教育，这使得文盲锐减，从而扩大了新闻的读者群，也增加了读者参与的机会。
毫无疑问，政府是这一巨大工程的设计者，它一直居于主导地位，但这不意味着它万事包办，于是才有一个良性分工，有官营工厂，也有私有企业；有国立公立学校，也有私立学校；有官报、半官报，也有纯粹的私报。重要的是大方向必须是一致的，就是锻造新的国家（富国强兵）、新的人民（文明开化）。因此，政府扶持媒体只是一个手段，它希望报刊能正确地解释国家政策，同时别忘记顺便介绍一些“牛肉的吃法”之类的小知识。如果媒体胆敢指点政府，那就请别走得太远，因为前头有一大堆法律，它们旨在保障政府的中心目标的实现。最后，当我们考察明治政府与新闻媒体一对一的关系时，可以得出结论说政府是成功的，它运用扶持与规制的软硬两手巧妙地将媒体引入了一个设定的方向。在这一过程中，政府对媒体爱恨交织。它意识到自己的局限，所以求助于媒体，但它也决不会坐视媒体自大以致失控。它们之间发生过激烈的冲突，言论自由也曾一度被压至极狭小的范围，但却未有中断。总的来说，政府小心翼翼地在自己与媒体之间划出一块中间地带，它宁可牺牲官报的一些功能，以避免与反对派在舆论场上的直接对决，而另一方面，新闻媒体除反政府外看来仍有很多机会可以从容地体面地运作，于是两者大致上保持了一个微妙的平衡。当日本进入昭和期后，良心的声音开始听不见了，随着军部的日益嚣张，政府一侧反而失控了。这一历史演变证明：当政府与媒体的那种平衡一旦被打破，没有谁能成为真正的胜利者。
参考文献：
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The Relationship between Japanese Government and News Media in the modernization of Japan
ZHOU Guang-ming
(Wuhan University, Wuhan city, 430072)
Abstract:This paper takes modern Japan as an example, aiming to explore the relationship between authority and the media It is divided into two parts. The first section presents an overall view of the public opinion in modern Japan on the actions adopted by the Bakufu. The second part looks at the mutual influence with regard to the media.
Key words:Modern Japan, Government and media
［责任编辑：王朝晖］
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