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国外未来养老金形式的发展趋势及其启示
一、引言人口老龄化和低出生率以及人类自身寿命的增长和退休年龄的提早等人口结构变化，再加上现收现付制缺乏养老资金的增值渠道，直接导致在现收现付制下巨额养老金难以支付的结果，迫使各国进行养老保险制度的改革；同时，民众思想观念的改变，西方政治界、经济界的学者和政府首脑的认同，特别是拉美各国代表和英国养老金制度改革的成功，世界银行多次的权威推荐以及基金制本身所表现出来的如养老金财产化和自愿选择的一些优点，增加了养老保险向基金制改革的可能性。（注：蒋岳祥，《国外养老保险制度改革原因与方法浅析》，已投稿。）将现收现付的社会保障制度私有化，对于民众、西方政治家和国家首脑几年前还不敢想象的事，如今却得到了越来越多社会各阶层、特别是政界的支持，各种改革方案如雨后春笋般地出现。世界各国养老保险制度的改革，使得原有现收现付制下的养老金发放和领取形式发生了巨大变化。探讨未来养老金形式的变化和发展趋势，有利于我们把握国际养老保险制度改革的方向，对我国社会保障制度的完善和改革有重要的借鉴作用。
二、各国养老金制度改革和养老基金管理发展趋势
1.各国养老金制度改革发展趋势
养老保险制度按受益形式的不同可划分为两种：一种是规定受益制，另一种是规定缴费制。规定受益制(Defined Benefit)是指，养老金项目的主办者做出承诺，按照特定公式决定参加者的养老金的受益，只要参加者按规定缴费和缴足一定的年限，参加者就可以得到一笔年金(Annuity)，或进行一次性(Lump-Sum)支付的制度。它通常是现收现付制支付养老金的形式。规定缴费制(Defined Contribution)是指，养老金项目主办者，为每个参加者设立养老金个人账户，参加者可以在主办者规定的限额比例内向基金账户缴费，在参加者退休有资格领取养老金时，按照其账户的资金情况向其发放养老金的制度。它通常是基金制支付兑现养老金的形式，而且个人账户多余的资金可作为财产，继承给相应的受益人。（注：Monika Queisser,The Second-Generation Pension Reforms in Latin America,Ageing Working Paper 5.4,Qrganization
for Economic Co-operation and Development;Paris,2001.）
目前的趋势是逐步取消规定受益制，采用规定缴费制，这样可以为每个职工建立可投资的个人养老基金储蓄账户，将养老基金直接推向资本市场。个人在工作期间的缴费以及养老金投资到资本市场后的回报都可以记录在账户上，到工人退休时，根据其账户上的资金账面情况，安排受益形式。
智利政府早在1981年就开始实施基金制，打开了通往基金制的大门。通过准确定义原有养老制度下的养老金的价格，使个人拥有相应份额的资产，为每个职工建立可投资的个人养老基金储蓄账户，成立相应的基金管理机构，专项管理经营该基金，提供投资方案和渠道，鼓励和刺激投资，使得养老金成为刺激经济增长的因素而不是相反阻碍经济的增长；并且提高了个人支配养老金的自由度等措施，建立了基于可投资的个人养老金账户的私有制。由于智利的养老金改革较为成功，在最近几年里，相继有7个拉美国家，如秘鲁(1993)、哥伦比亚(1994)、阿根廷(1994)、乌拉圭(1996)、玻利维亚(1997)、墨西哥(1997)和萨尔瓦多殿(1996)等国家，也不同程度地仿效智利政府的做法。（注：Salomon Smith Barney,Private Pension Funds in Latin America:1997 Update.）1999年3月，波兰成了第一个东欧的国家，率先采用了智利的养老金制度的做法。（注：Peter J.Ferrara,A Plan For Privatizing Social Security,The Cato Project on Social
Security Privatization,SSP No.8,April,2000.）
英国政府1978年在建立第二个层次（其第一个层次是统一比例的基本养老金计划）的与收入关联的养老金计划SERPS(State Earnings Related Pension Scheme)时，同时也制定了鼓励职工参加个人养老金计划的条款。如果职工退出SERPS而参加个人养老金计划就可以得到相应的养老保险税率的优惠，按优惠的税率将资金直接存入个人养老金计划。这个优惠的税率比例目前是工资的4.6%，比SERPS的税率低很多，它是这样计算出来的：按现有资本市场的平均年投资回报率4.25%，使得参加个人养老金计划的职工到退休时购买退休年金的收益与SERPS的受益相当。这样参加个人养老金计划的职工的以前的缴付就不归还了，政府就没有义务支付这些职工在旧体制下的养老金债务了。英国政府的这种养老保险转制的安排最大的优点就是使得政府的转移支付达到较小的程度。
也有些国家如瑞典、意大利、拉脱维亚等国则采用了名义账户养老金制度转型模式。波兰在采用了部分拉美养老金制度转型模式时，在解决转移费用问题时，也采用了名义账户的转型方法。
瑞典名义账户养老金制度转型模式的基本特点是：
(1)将原有现收现付制中的规定受益改为规定缴费，但整个养老保险体制仍然按现收现付制运行。这些做法的优点在于使得政府不再承诺养老金的受益，养老金的受益依赖于缴费的情况，使得受益与此前的贡献更为接近。
(2)账户上可以明确记录个人所缴费的情况，以及基金投资后的回报，但由于整个养老保险体制仍然按现收现付制运行，所有的资金或大部分资余已经支付给退休的人员，其账户上的资金是虚的，故称为名义帐户。
(3)名义账户的设计，使得养老保险制度在转型过程中不产生转移费用，而使得原有的养老保险制度下的退休者继续得到支付。
我国社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度是在基本养
老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险基金的筹集模式，即由国家、集体和个人共同负担，基本养老保险基金实行社会互济；在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人账户养老金的刺激作用和劳动贡献差别。建立个人账户的目的也是为进一步向基金制改革打下基础。但我国还没有寻找到一条很好的解决转移费用问题的方法，许多账户上虽然有缴费的记录，但这些基金已经用于支付退休一代的养老金了，所以，这个账户也具有名义账户的意义。我国目前的养老保险制度改革也属于此种模式。
智利和英国的养老保险制度改革的成功，为其它国家和地区的养老保险制度改革提供了可参照的范本。有些采用参加新制度的职工在一定时期内还需向旧的体制缴纳一定的费用，或归还一定比例而不是全部的旧体制下的权益，据此来减轻部分转移费用的支付压力。（注：Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones,Bolitin E.Stadistico,No.146(2000):p.41.）
2.养老基金管理
改革养老保险制度的关键在于如何将养老基金推向资本市场，同时又能确保养老基金的安全。各国都有不同的管理模式。
智利在建制之初，就专门由养老金管理纪经人AFPS(Administradoras de Fondos de Pensiones)专项经营的私人公司管理（AFPS用英语表述是Pension Fund Administretors），可以进行如证券，股票和其他金融产品的投资。AFPS和其经营管理的基金是完全分开独立的实体，所以如果AFPS破产，也不影响养老基金。作为服务的代价，也是AFPS的惟一收入来源，AFPS收取客户每月固定的0至2.11美元固定佣金以及按工资的百分比计算的可变佣金，目前AFPS收取的佣金在2.49%～2.95%不等。其中可变佣金包括AFPS从中提取出来为工人代交的寿险和伤残险在内。为确保养老基金的增值保证，AFPS必须为客户提供不低于一定数额的回报率。（注：Jose Pinera,2000,Private Pension in Chile.）
英国和美国的养老基金可直接由成千上万的各类私人投资公司经营。这类公司与其经营管理的基金也是完全分开独立的实体，作为服务的代价，投资公司向客户收取一定比例的佣金。
三、未来养老金形式的变化
各国养老保险制度的改革使得原有现收现付制下的养老金发放和领取形式发生了变化。
1.养老金有形化和资产化
在现收现付制下，职工的死亡就意味着本人享用养老金的结束，而基金制为个人建立了可投资的个人养老金储蓄账户，使得养老金的形式有形化和财产化，增加了个人支配养老金的自由度和控制权，并且可作为财产继承给有关受益人。
2.养老金发放方式的变化
工人退休时的养老金类型可能的支付方式有下列三种形式：
1)生命年金
工人用个人养老金储蓄账户上的资金购买保险公司的年金，再由保险公司提供其生命年金。
2)计划提取
第二个选择是按计划从账户上提取金额。如果个人在死之前账户上还有钱，则剩余的钱可作为其财产，按法律分配给受益人。
3)计划提取与年金结合
这实际上是第一种和第二种方案的组合。
这种养老金发放的形式使得个人养老金在整个生命周期内始终与资本市场保持紧密的联系，成为资本市场的一个有机的组成部分。
3.提前退休将成时尚
在智利如果职工的个人养老金账户上有足够的资金购买相应的年金，或个人的账户上有相当于最近十年工作期间的平均工资的50%和达到政府规定的最低退休金的110%，就可以选择提前退休。（注：Sebastian Edwards,The Chilean Pension Reform:A pioneering program,IN Privatizing
Social Security,ed.m Feldstein,Chicago:University of Chicago Press,2000.）表格一是1982～1997年年底新制度下支付的养老金人数，选择早退休的人数已经逐年增加，职工在选择继续工作还是退休后从事自己的爱好有了很多的自由。同样，职工如果满龄后继续工作，也有同样的自由。
有些人想工作一辈子，而有些人都迫不急待不要工作而想从事自己想要做的事业和爱好，像写作或垂钓等，未来的养老保险制度使得这种个人的爱好可由个人自主决定而如愿以尝。
表一 1982～1997年智利政府新制度下支付的养老金人数表
年份 满龄退休 提前退休
1982 - -
1983 393 -
1984 1,730 -
1985 2,647 -
1986 4,835 -
1987 7,980 -
1988 11,819 772
1989 17,129 2,824
1990 23,876 5,790
1991 30,141 15,673
1992 35,763 26,054
1993 43,089 37,521
1994 51,440 &n
bsp;53,355
1995 55,591 69,537
1996 61,374 80,576
1997 67,405 94,116
1.资料来源：Superintendencia de Administredoras de Fondos de Pensiones,Evolucion del Sistema
Chileno de Pensiones,No.3(2000):51.
2.智利人口大约1500万。
4.个人管理自己的养老金账户
国际进一步开放的投资规则和政策，使得个人管理自己的养老金账户成为可能，使具有承担风险能力的客户选择他们所喜欢的高风险高回报的投资方式。养老基金账户由职工本人自己管理，则可以免交佣金，减少管理成本，增加投资回报。自己可以选择不同的投资方案，如在工作期间，将账户的资金投资到较高风险的基金，当自己临近退休时承担风险的能力和耐心会减少再改变投资方式，将资金投资到低风险基金，以安度晚年。
5.参加别国的养老金计划
随着全球经济一体化的进一步发展，养老基金与国际资本市场的联系必将进一步增强，国际资本市场成了各国养老金联系的纽带。一国为了吸引更多的资金，一个可能的趋势是接受另一国的职工参加本国的养老金计划而另一国也会由于本国的职工放弃政府的最低保障而同意其参加别国的养老金计划。更进一步的发展，最终你会发现国家的养老保险计划和商业人寿保险如此接近，以至于你很难区分。参加别国的养老保险计划也就意味着购买别国的养老保险；而别国的养老保险的最终支付形式可能就是商业保险的年金，也即购买了别国的商业保险。
四、启示
国际养老金制度改革和养老基金管理发展趋势以及由此带来未来养老金形式的变化，对我国进一步完善社会保障制度有着重要的启示。
启示之一，商业保险对不同社会保险制度的有着不同作用。
在现收现付制下，隔代间转移财富，劳动者在工作期间想尽量少交养老金，而在退休时又想尽量多得到养老金，养老基金增值的可能小。一个直接的结果是，职工如果有钱则更愿意将钱投资于商业人寿保险。然而在没有社会保障作为基础时，商业保险的繁荣会导致许多社会问题，如进一步拉大贫富差距，进一步导致两极分化，影响社会保障制度建设的进程。这种情况对于没有建立完善的社会保障制度的国家也是一样。
在基金制下，为个人建立了养老保险账户，把养老保险基金推向资本市场，实现了养老保险基金的有效增值，使得养老保险有了商业保险的投资功能，投资商业保险与参加社会保险体现了相近的投资价值。由于基金制提供客户政府的最低保障，使得参加社会保险的职工又多了一层保护伞。一个直接的结果是，鼓励了而不是强迫了职工参加社会保险。
启示之二，进一步完善我国社会保障体系迫在眉睫。
目前，我国的养老基金仅局限在购买国债，已经不适应市场经济的发展，特别是经济发达的地区，经济建设缺乏资金，资本市场需要资金，然而养老基金又没有合适的投资渠道，于是挤占和挪用养老保险基金，企业和个人拖欠养老保险金等违犯法规的事件较为普遍。
按照我国各级审计机关每年对企业职工基本养老保险基金的审计结果统计，查出的主要问题有：1)出借养老保险基金；2)将养老保险基金投资经商；3)用养老保险基金购建固定资产；4)未专户存储，用养老保险基金搞定期存款等。（注：章延：“中国社会保障审计成效显著”，《人民日报》海外版，2000年6月7日第四版。）也许这些违规的社会保险机构本意不坏，目的是为了养老基金的增值更快。所以，新的养老基金管理办法，应该顺从满足养老基金增值的要求，顺从资本市场的运作规律拓宽养老保险基金投资渠道，形成养老基金和资本市场的互动，确保养老基金的有效增值。
另外，目前我国的社会养老保险统筹制度的覆盖率很低，仅仅局限在企事业职工还远远不够，我国的绝大多数农民、个体户、私营企业职工、三资企业职工和自谋职业者，都游离在社会养老保险统筹体制之外，没有参加到社会保障体制中来。问题的关键在于如何制定相应的政策，吸引和鼓励全社会各阶层加入到保障体系中来，大幅度提高覆盖率。
再者，我国城乡居民贫富差距悬殊，国内的一个抽样调查推算，不足百分之五的富人，占有全国居民储蓄存款总额的将近一半（超过6万亿）。（注：中国劳动网，http://www.labournet.com.cn/shebao-td/...）如果在开放保险市场之前，还没有建立起畅通的社会保障体系，各国的商业保险公司进入国内金融市场会直接挑战我国的社会保障制度。那些现在还不在社会保障制度覆盖内的绝大多数农民、个体户、私营企业职工、三资企业职工和自谋职业者，如果有钱将直接购买这些商业保险公司的人寿保险以防老、养老、安度晚年。而其他在社会保障制度内的职工也只会应付养老保险的缴费义务而将多余的资金投资到商业保险公司，对我国的社会保障制度的建设和完善有直接的负面作用。另外商业保险的繁荣会进一步导致贫富两极分化等许多社会问题，那些现在还不在社会保障制度覆盖内的绝大多数农民、个体户、私营企业职工、三资企业职工和自谋职业者，如果没有钱购买这些商业保险公司的人寿保险，将面临更贫困的局面。
所以，建立和完善我国社会统筹和个人养老金账户相结合的覆盖全社会各阶层社会保障制度，拓宽养老保险基金投资渠道，形成养老基金和资本市场的互动，确保养老基金的有效增值，已经迫在眉睫。
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