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浅议失地农民合法权益保护过程中存在问题及完善建议

时间:2007/11/3栏目:调研报告

  浅议失地农民合法权益保护过程中存在问题及完善建议

  刘黎明

  伴随着中国城镇化建设进程的加快,越来越多的土地特别是城市郊区的土地被政府征用。同时,各地村民自治组织违法收回、调整农民承包的土地的情况也时有发生。农民失去赖以生存的土地后,基本生活也就失去了保障。笔者撰写本文旨在借鉴办案实践的基础上对失地农民的合法权益保障问题进行探讨,从法律保障的角度对失地农民的合法权益提出一些浅薄的建议,以期从制度上完善失地农民合法权益的保障措施。

  一、我国失地农民权益受损现状

  首先,土地征收范围过于宽泛。《宪法》、《土地管理法》立法上的纰漏无形中为某些利益群体创造了可以施展并且逃避法律责任的空间。此外,当前我国还缺乏界定土地征收公共利益纠纷的专门裁判机构。一般是由政府许可任何单位和个人为非公共利益进行土地征收,同时,法律又赋予政府对土地征收行为是否合乎公共利益的裁判权。政府身兼二职,先行体制又缺乏必要的监督和制约,某种程度上会影响到对失地农民合法权益的保护。同时土地补偿机制不合理。土地征收补偿机制关系到失地农民的切身利益,也是土地征收工作能否顺利进行的关键。我国现行的土地征收仍依据2004年国土资源部颁布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》设定的补偿标准,补偿费用明显偏低。 近年来经济发展,物价急剧上涨,土地市场价格也是一翻再翻,况且低标准的补偿费用落实到失地农民的手里也是难之又难,致使失地农民权益受损。此外,土地补偿方式的单一化,某种程度上也威胁到失地农民的合法权益。加之土地产权制度不健全。也影响到法律赋予农民的土地承包权益。土地征收程序不完善。直接关系到土地征收工作能否顺利进展及土地征收结果的公正性。我国关于土地征收程序的法律制度并不完备,其亦未对土地征收程序、土地征收涉及主体的权利、义务做出明确规定。这些无疑影响到土地征收程序的规范化和公正性,侵犯了失地农民在土地征收过程中的知情权与参与权。此外,我国被征地农民的救济机制不健全,失地农民权益受损。受我国城乡分割的二元经济体制的影响,农村社会保障却尚未进入立法阶段,法律基础欠缺。同时有些地方政府通过出台效力较低的规章、条例对失地农民的养老、医疗等社会保险方面规定,其并不能全面保障失地农民合法权益,我国也尚未设立有关失地农民的法律援助制度,农村社会保障的内容涵盖面也远低于城市。

  二、失地农民合法权益保护中存在的问题

  (一)土地征用补偿标准过低,且人民法院不能审查。现行的征地补偿标准偏低,依据的补偿标准是按土地的年产值来计算补偿金额,但有的地方不是按当地的前三年的平均年产值,而是按平均年产值来计算补偿金额,从而造成农民的利益受损。其次,在补偿的过程中未考虑到失地农民在未来的承包期内土地产生的潜在经济效益和未来收益。再次,政府在制定征地补偿标准未考虑物价上涨的因素,补偿标准未得到及时调整。对征地补偿所适用的标准也不相同。而且有些地方以土地作为招商引资的条件,以牺牲农民的利益为代价,降低征地补偿标准。这足以反映了农民对过低补偿标准的质疑。

  (二)农村集体经济组织成员资格的认定在立法上空白。最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释并未规定具体的标准,这给人民法院受理这类案件带来了一定的难度。特别是对于因婚姻关系户口迁入本村的外来人员是否享有村民资格,由于各地的村规民约规定不同,人民法院很难认定。与此同时村民待遇属于村民自治的范畴,司法权不宜审查。而在实践中,土地征收补偿费往往以村民待遇的形式由农村集体经济组织逐年向本村村民发放。在发放中因分配方案实行差别待遇或不予发放,按最高法院司法解释的规定,有资格的人请求支付相应份额时,应当受理并应支持。对土地征收补偿费的发放问题,若大多数村民认为应当分配而未分配或不应分配而分配时协商不成向人民法院起诉,人民法院对这类案件不能受理,导致失地农民的合法权益受到侵害时人民法院不能提供司法救济。

  (三)土地补偿费的分配、管理和经营缺乏监督机制。按照我国土地管理法实施条例的规定土地补偿费归农村集体经济组织所有。根据该规定,土地补偿费既不归农户所有,也不归作为土地经营者的村委会或村小组所有,而是应当归该组织中所有具有成员资格的人所有。在农村集体经济组织经营和管理土地补偿费的过程中透明度不高。

  (四)在承包期内违法收回承包地。农户代表人与村民委员会签订的土地承包经营合同一般都约定了承包期限、承包方和发包方的权利、义务,该合同应当受合同法、民法通则和土地管理法及实施细则的调整。村民委员会或村民小组在承包期内擅自收回承包地,作为发包方应当承担法律责任。但是绝大多数外嫁女的土地被收回。《农村土地承包法》规定,妇女结婚,在新居地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或丧偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。而村民委员会或村民小组为了解决人地紧张关系制定村规民约,规定本集体经济组织内的妇女出嫁后,承包地一律由村委会或村民小组收回,重新发包,而不论外嫁女在新居地是否取得承包地。外嫁女的土地被违法收回,丧失了土地的承包经营权,生存权受到了严重威胁。同时一些村委会承包期内违法调整土地。并未严格遵守法定的程序,且在调整土地后未及时地变更土地承包合同的内容并及时备案,从而造成承包方与发包方发生纠纷后,不能依据土地承包合同的规定保护自己的合法权益。另外,由于大多数农村集体经济组织并未保留预留地或机动地,在调整土地时,只能收回其他集体经济组织成员承包的土地,从而侵犯了承包人的合法权益。更有甚者村规民约违法规定关于土地承包的问题。农村集体经济组织依照宪法和村委会组织法的规定实行村民自治,可以制定村规民约。但是村规民约不能违反法律、行政法规的禁止性规定,否则不能生效。一些村民委员会在制定村规民约时未依据土地管理法及实施条例的规定,村规民约中关于土地管理的规定违法从而侵犯了一些村民的合法权益。

  出现以上问题究其原因主要是

  1、土地权属主体欠明晰。我国宪法、土地管理法以及物权法等多部法律都明确规定农村的土地归农民集体所有。对农村土地的征收是一种公权割让私权,引起土地产权永久性变更的重大行政行为但实际操作中土地权属的主体并不那样容易把握。而且现实中只存在农村集体经济组织,农村集体客观上并不存在。法律上关于农村土地所有权归属主体的规定并不明晰,造成了征地过程中农民集体的土地所有权在法律上和实际上相背离的结果。

  2、征地法律制度欠规范。我国《宪法》也明确了国家对土地依法征收或者征用都须出于公共利益。《物权法》对此规定又进行了进一步的规定,但是仍然没有对"公共利益"作明确规定。甚至在我国法律体系中,与征地有关的部门法也没有任何一部法律对"公共利益"作出一个统一的界定标准。征地行为只被限定以"公共利益"为中心展开,而缺乏具体范畴的界定。导致征地权滥用、违法违规征地等种种不法行为。而征地活动是土地使用权的转移的过程,因而也就涉及到不同主体的经济利益。征地补偿是用来调节征地方与被征地方利益关系的一个主要经济手段,补偿数额的高低、补偿费如何分配等问题直接影响到这种调节的实际效果。而我国现有法律制度关于征地补偿方式和补偿分配层次的规定仍然存在不完善之处。

  3、缺少专门的立法保障。有关部门对农村和城郊的土地被征收的力度不断加大,征地活动日见频繁,失地农民的弱势地位日渐突出,但是并没有任何专门的立法对其权益加以保护。虽然地方有制定相关的规定、办法来防止失地农民的权益被侵害,但是这些规定和办法基本上都只是停留于政策层面,并没有上升到具有法律效力的层面。这样失地农民的权益即使遭到不平等的对待,也难以在法律层面上寻求救助,也不利于构建统一的保障体系。不少用地单位甚至还出现了利用职权、利用关系违法违规地征收土地的行为。此外,因为法律明确规定严禁买卖农村土地,所以有人就以"出租"的名义,实际却是买卖土地的做法,既规避了法律,又取得了土地的使用权。这样一来使农民有苦难言,眼睁睁地看着自己的土地被征收,权益遭到侵害。对这些行为的限制和规范都应该在专项立法中有所体现。

  4、缺乏有效的法律救助途径。首先,失地农民处于社会弱势地位,本身的社会关系比较单薄,经济状况又不是非常乐观。他们在征地过程中,遇到合法权益受到损害的情况,往往也没有足够的能力承担因启动权利救济程序所需要的各种成本。其次,我国目前关于征地过程中的争议纠纷解决机制主要是通过行政途径,由批准征用土地的人民政府最终裁决。但是因为政府既是征地权的启动者,在用地单位对失地农民实施补偿的过程中又起到非常重要的作用,所以政府的行政救济在很大程度上具有偏向性,不利于失地农民权益的维护和保障。而且,一个完整的法律保障体系应该是立法、执法和司法多个环节的结合,仅仅依靠行政救济,而脱离了司法救助同样给农民寻求有效的救助途径造成了一定的困难,以致失地农民明知自己的合法权益受到侵犯也无处申诉,找不到真正能够为自己追回损失的救助途径。所以法律救助途径的狭隘性与征地侵权行为的复杂性之间的不和谐现象,也在很大程度上导致了失地农民权益受损后有苦无处诉的结果。

  5、现行征地补偿标准过低。目前我国对失地农民的补偿基本上是一种纯粹的经济补偿,即国家按照被征用土地的原用途给农民以直接的经济赔偿,如土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿,安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失等等。实际上,这样的补偿仅仅只是体现了对土地资源属性的补偿,而严重忽略了农业用地转为非农业用地后土地使用权的价值。而土地在我国现有保障制度下是农民生活保障的最后一道防线,农民得到的征地补偿收入理应包括失地农民的"养老金"和"看病钱",但目前所得到的补偿却远远难以承担起此两项职能。土地被征用后,失地农民的所有生活资料都要通过支付现金来购买,生活消费支出大幅度提高。这样,失地农民若在较长的时间内找不到工作,并严重缺乏相应社会保障的情况下,便会陷入绝对的贫困之中,使他们连最低的生活标准都无法保证。

  6、征地范围的扩大化。地方政府征地的权力过大过宽,缺乏限制。此外,还有一些商家看准土地市场升值的潜力,利用国家政策上的漏洞,打着实业投资的幌子,在一些园区建设上巧立名目,变相圈地,炒作转手,待价而沽。政府千方百计从农民手中低价征来的建设用地,成为一些商家变相牟利的途径,因而更进一步加速了失地农民队伍的膨胀和扩大。而城镇化发展中盲目圈地潮的冲击。不断提高城镇化水平,让更多的农民离开土地,不仅是新时期历史发展的必然趋势,也是实现社会主义新农村建设目标的重要举措之一。但由于我国许多地方不顾客观实际一味追求城镇化水平,以城镇化率的高低论英雄,盲目圈地或扩大城镇规模,最后由于缺乏实质性的产业支撑或资金投入,不仅导致了"土地城镇化"快于"人口城镇化",而且形成大量土地资源和财政资金的严重浪费。

  7、失地农民整体素质上的弱势。对失地农民来说,充分就业是他们最积极、最稳妥的生存和发展保障。由于长期以来我国农村义务教育在教学环境、师资力量、资金投入等方面与城镇相比存在较大差别,加上城镇各类就业岗位对劳动力素质要求的越来越高,以及转业军人分配和大中专毕业生、下岗工人等对就业岗位的强烈需求,最终使失地农民中的绝大多数在寻求就业岗位的竞争中处于明显的弱势。

  8、安置被征地农民的措施不完善,难以解决失地农民的长远生计。随着就业市场化的发展,目前普遍采用货币安置农民的办法,就是把征地补偿费用的安置补助费一次发给失地农民,让他们自谋出路,而农民失去土地后的重新就业、生活保障、大病医疗等问题,很少被考虑。此外,由于征地补偿安置费用的分配和使用一直缺乏必要的社会监督机制等原因,少数基层干部依靠手中的权力大肆挥霍、占用农民的"保命钱";有的失地农民没有计划使用安置补助费,一旦有限的补偿费用被用完,被征地农民将失去最基本的生活保障,势必给社会带来巨大的压力。同时,由于相应的社会保障措施不到位,多数地区的失地农民不被纳入城市的社会保障体系,失地农民在就业、住房、医疗、子女受教育等方面,得不到与市民同等的待遇,甚至是受歧视,很可能沦为新的城市边缘群体,在城市生活中面临着巨大的风险。

  三、保护失地农民合法权益的建议

  (一)《物权法》应当加强对农民土地承包经营权的保护。为了保护失地农民的合法权益,政府在征用农民土地时,征地的补偿标准和办法应当告知土地承包经营权人。土地补偿费等费用的使用、分配办法,应当依法经村民会议讨论决定。任何单位和个人不得贪污、挪用、截留土地补偿费等费用。这些农民无法靠土地维系基本生活,因此除了给予合理的补偿外,还应当给予与城市居民同等的社会保障。同时,还应当大力开发就业岗位,促进失地农民充分就业。而这些措施要想真正得到落实,必须将这些措施纳入法律框架之中。因此,全国人大应当尽快完善《物权法》,对农民的土地承包经营权进行规制,对征用土地的程序、征地补偿款的分配或管理以及失地农民的安置和社会保障问题作出规定,以切实保障失地农民的合法权益。

  (二)完善被征地农民的安置办法。现阶段,失地农民的合法权益难以得到保障的原因是一些地方忽视了失地农民依法获得补偿安置的权利。由于没有相关的法律规制,农民在土地被征用后,生活保障问题很难得到落实。征地补偿费往往采取层层下拨的方式,所以征地补偿费被拖欠、截留、挪用的现象在各个地方都不同程度地存在,补偿金很少能切实落到农民手里。为了解决征地后失地农民的基本生活问题,应当完善失地农民的安置办法,确保征地程序合法化,同时提高补偿安置标准,确保足额兑现。

  (三)进一步规范土地征用的程序,确保程序公正。根据我国土地管理法和实施细则的相关规定,集体土地的征用程序是:建设单位在集体所有的土地上开发建设,需要依法办理集体土地的征用手续,将集体所有土地变更为国有土地,再办理出让手续以取得土地的使用权。集体土地的征用需要经过办理用地申请、拟定征地方案、行政主管部门进行征地审查、征地审核与批复、公告征用土地方案、制定征地补偿安置方案、公告征地补偿、安置方案、补偿安置的实施、颁发建设用地批准书等程序。但是在征地过程中,时常出现先征地后报请审批、不公告征用土地及补偿安置方案等程度违法现象,剥夺了农民的知情权和话语空间,失地农民的合法权益难以得到保障。所以,应当进一步完善土地管理法中征用土地的相关程序,以征用土地的程序公正确保失地农民合法权益得到保障的实体公正。

  (四)建立健全失地农民的社会保障法律制度。要维护失地农民合法权益,确保失地农民的生存权和发展权,各级政府应当充分认识到建立失地农民社会保障制度的合理性和可行性,立足现实,着眼未来,结合当地经济发展水平建立科学、系统、规范的社会保障体系,使失地农民在面临养老、疾病、丧失劳动能力及其他困难时,能够得到最基本的帮助,真正能享受老有所养、病有所医、失业有救济、失地有保障的待遇。可以借鉴各地的一些先进经验和做法,建立本地区的失地农民社保机制。对失地农民建立最低生活保障制度。对生活困难的失地农民,可以参照城市最低生活保障的做法,由本人申请后纳入农村低保范围,享受本省城镇居民同等的最低生活保障。建立失地农民养老保险制度。失地农民所在的集体经济组织可以从征地补偿费中拿出一部分,为每位失地农民出资,设立个人社会保险账户。当失地农民达到55或60岁时,每月可以领取一定数额的生活补助,以保障失地农民老有所养。构建失地农民的医疗保障制度。目前,医疗费用过高,城市居民难以承受,失地农民更无力负担。因此,必须推行失地农民大病风险医疗保障制度。通过失地农民交一部分,从征地补偿费中支出一部分,为失地农民设立医疗保险,使失地农民病有所医。建议对失地农民的社会保障以立法的形式确定下来,建立失地农民的社会保障法律制度。

  (五)加大对截留、挪用、贪污征地补偿费的惩治力度。在征地补偿方安置方案得到批准后,建设用地单位会将征地补偿费通过人民政府国土管理部门拨付给被征地农村集体经济组织。在这一过程中,对征地补偿费层层截留的现象屡有发生。本来我国征地补偿的标准已经很低,层层截留后,发放到农民手中的征地补偿款就微乎其微了。为了保护失地农民的合法权益,对于截留征地补偿款的机关及负责人都应追究行政责任,情节严重的可以追究刑事责任。同时,农民集体经济组织在管理、经营土地补偿费的过程中,有些人利用职务之便将土地补偿费这一专项资金挪作他用或者采用各种手段将土地补偿费秘密地据为己有。对此行为,司法机关应当适用刑法的相关规定追究行为人的刑事责任,维护失地农民的合法权益。

  (六)理清法律上和现实中关于农地权属主体的规定。明晰农村土地制度的产权关系是解决农地征收过程中出现的问题的关键。国家行使强制性征地权的同时,法律应保障农民对土地的自主经营权、处置权不受第三方干涉。所以,在农村土地集体所有的基础上,法律应进一步明确农民集体这一权属主体,理清农村集体、村集体组织和农民的关系,切实维护失地农民的权利。并明确"公共目的"的范围,严格控制公益用地。建议可以将"公共利益"加以列举,限制在国家机关和军事用途;交通、水利、能源、供电、供水等公共事业或市政建设;教育、文化、卫生、体育、环保、慈善等社会公共事业;国家重大经济建设项目,其他由政府兴办以公益为目的事业。此外的经营性用地可以通过市场、与农民集体的平等谈判等途径来取得土地的使用权。并以市场为标准确定补偿水平,力求补偿形式的多样化,对失地农民的补偿必须做到项目公正,数额公正。补偿内容应该充分考虑土地的增值的可能和预见未来发展的趋势和其本身潜在的价值,主观上尊重农民自身的意愿,客观上结合现有的物价水平及日常总体的消费水平等因素,以市场价格为标准提高补偿水平,有时间有地区差别地确定补偿数额,这样才能防止失地农民的生活水平、生存环境不因为失地而有所下降,有所变化。既能解决农民眼前的困难,又能保障其长期生活,实现失地农民的"可持续生计".

  (七)加强失地农民权益保障的专项立法。从我国保障失地农民权益尚存在立法空白的现状出发,有必要制定一部专门关于失地农民权益保障的部门法,对农民的收入、福利、社会保障、合法权利、农民与土地的关系以及农民在征地过程中的利益保护等做系统的规定,有针对性地构建一个公正、严谨的法律保障体系。在对失地农民权益保护的专项立法中解决对失地农民身份地位的定位问题,并以此为前提开展社会保障、就业安置等制度的建设,让失地农民也能享受属于自己的社会福利,不至于因耕作无地而沦为游离于城乡社会之间的"边缘人". 与此同时建立有效的法律救助途径。通过合法的救济渠道在自己的合法权益受到侵害之后挽回必要的损失,同样是失地农民维护自身权益的一种重要方式,也是最后的一项保护措施。救济途径的狭隘性在某种程度上造成了失地农民权益保障的不彻底,因此要进一步建立和拓宽对于失地农民的法律救助途径,并确保各项救助途径的有效性,把好失地农民保障工作的最后一关。应实行严格的征地审批程序。凡是以"公共利益"为由征用农民土地的,必须符合法定的公共目的和适用范围、城市建设总体规划、耕地保护法规、建设用地报批制度,缺一不可。征地之前还应实施听证制度,尽量缩小征地范围和规模,提高被征地利用率,并制定出切实可行的失地农民社会保障方案,把保护耕地和解决失地农民问题同时落到实处。并适当限制地方政府的征地权限。要严格区分公益性用地和经营性用地范围,对经营性用地由用地单位与农村土地集体所有权主体直接协商,引入市场机制来实现土地资源的优化配置,让各级政府从土地经营者的位置上退出来。同时对地方政府审批土地所得款项,应全部上缴中央财政,中央政府可按一定比例返还其专项用于城市基础设施建设,逐渐弱化以至完全剥离地方政府与征地之间的直接利益关系,从机制上帮助其走出"以地生财"、违规圈地的怪圈,应提高耕地占用成本。首先,应严格控制耕地占用税的征管范围,不得漏征;对外商投资企业占地应同样征收耕地占用税,应取消原《耕地占用税暂行条例》中"不适用于外商投资企业"的规定。适当提高耕地占用税税率,同时,还应调整耕地占用税的使用方向,改目前将耕地占用税用于平衡财政预算为专项用于农村土地复垦、开发、改造等,加大耕地补充力度,提高耕地质量。严格禁止被征用土地闲置和荒芜现象。对已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,一年以上未动工建设的应按规定缴纳闲置费;连续两年未使用的应无偿收回用地单位的土地使用权,并交由原农村集体经济组织恢复耕种,把各种因素造成的被征用土地闲置和荒芜现象压缩到最低限度。并强化耕地的法治化管理。各级政府应逐年编制土地利用年度计划,并严格按规定程序逐级审报。年度计划一经审批下达,必须严格执行,并将其计划执行情况纳入每年向同级人代会汇报国民经济和社会发展计划情况的重要内容之一,把耕地征用与开垦情况全面纳入人民代表监督的视野,以法治的形式确保本辖区耕地总量不减少。加大对违法违规占地的处罚力度。对地方政府不惜牺牲耕地,片面追求经济高速增长的错误行为,必须坚决制止;对那些圈地、浪费土地严重的行为,必须严肃查处;对不顾党中央、国务院三令五申依然敢于违规违法批地占地的直接责任者必须以法律为准绳,给以身试法者以应有的惩罚,充分显示法律的强大威力。只有这样,才会有效抑制一些地方以地生财的强烈冲动,才会对保护耕地起到立竿见影的作用。

  (八)应积极创造条件安置失地农民就业。要大力发展中小企业和民营经济等劳动密集型企业,积极开发准入门槛低、适合农民就业的公益性或生产性岗位;加快市场建设步伐,为更多的失地农民从事二、三产业创造条件;对吸纳失地农民就业达到一定数量的企业,应给予贷款、税收等方面的优惠政策;建立安排失地农民就业数量与用地单位用地规模挂钩制度;对"零就业"的失地农户,应采取特别措施重点给予照顾。建立健全失地农民技能培训机制。搞好失地农民就业技能培训是解决失地农民失业问题的治本措施之一。各级地方政府和有关部门应充分认识做好被征地农民就业技能培训的必要性、紧迫性和艰巨性,将其列入重要议事日程,实行一把手负责制,建立责任追究制。在具体技能培训方面,应通过订单式培训等多种方式帮助被征地农民实现就业,建立健全以职业技术教育为主、面向县、乡、村三级农民的职业技能培训网络体系,加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训,提高失地青壮年农民转岗就业的能力,促使失地农民实现充分就业。并完善失地农民就业服务网络。各级政府应不断完善失地农民基本情况信息库,开展求职意向调查,为失地农民及时提供有价值的就业信息,免费为他们提供中介服务。在闲散劳动力较多的地方定期举办劳动力市场,免费为他们进行职业介绍,积极组织劳务输出。同时还应设立专门的就业服务热线和网络,为实现失地农民充分就业提供及时便捷的服务。同时把构建和谐社会的目标落到实处。设立失地农民社会保障专项基金。其具体筹资途径可采取"政府出一块、征地主体拿一块、集体补一块、个人缴一块"的办法解决,其中个人承担部分可从征地安置补助费中抵交,政府和集体出资部分可以考虑在土地补偿费、安置补助费、集体土地有偿使用收入、政府土地招标、拍卖等收益中,确定一定比例收取,各类征地主体可在土地收益中拿出一块。此外,还可以通过向社会各界募捐来弥补专项基金的不足。建立健全失地农民社会保障制度和建立健全失地农民失地养老保障制度,采取政府补贴、征地单位代缴等方式,将被征地的土地补偿费和安置补助费统筹用于解决养老保险等问题,不足部分应由各级财政按比例分摊兜底。同时抓好失地农民的安居工程。首先应完善房屋拆迁管理办法和程序,按照"先补偿安置,后拆迁建设"的原则,用制度规范房屋评估、拆迁和安置行为,保障拆迁双方当事人的合法权益。其次应妥善做好安置工作,房屋拆迁安置补偿可实行统建还房、划地自建、货币补偿、产权补偿等形式,供被拆迁人自主选择,无论哪种方式都应提前进行拆迁安置,确保补偿到户、到人,严禁"打白条",并确保被拆迁群众过渡期间的基本居住和生活条件。

  (九)积极为失地农民提供法律援助。失地农民作为新形势下的弱势群体,当他们的合法权益受到侵犯时,往往由于缺乏法律知识和足够的支付能力而使宪法规定的"法律面前人人平等"的原则在他们身上无法得到体现,并由此给社会稳定带来隐患。因此,各级政府和相关部门应积极为失地农民提供多种方式的法律援助,切实保护失地农民合法权益。

  结语

  当前形势下失地农民权益保障有迫切的需要,我国应立足国情,充分借鉴世界发达国家和地区的先进立法经验,不断明确我国的土地征用制度、明晰土地产权制度、完善土地征用程序、建立合理的土地补偿机制、健全失地农民的社会保障体系,切实保障失地农民的合法权益。

  注释

  1、邓国华《失地农民:一个亟须关注的弱势群体》西北人口。2005(5)

  2、李韶杰,钟筱红《失地农民权益保护对策与构想》《人民论坛》,2011年第9期。

  3、赖武梨《城市化进程中失地农民权益保障问题研究》西南政法大学2008年硕士论文。

  4、徐素芹《城市化进程中失地农民权益保护问题研究》《社科纵横》,2010年第8期。

  5、韩炳奎《失地农民权益保障机制研究》山东农业大学2009年硕士论文。

  6、田开友,张世敏《土地征收中失地农民权益保障的制度设计》《法治研究》,2011年第8期。

  7、王翠英,王小鱼《城市化过程中失地农民权益保障的对策研究》理论导刊。2007(1)

  8、张莉《当前我国失地农民利益受损的制度分析》理论参考。2006(1)、陈起风《失地农民若干问题浅析》沿海企业与科技2007(5)、陈涛《失地农民问题浅析》重庆邮电大学学报2007年增刊

  9、陈垚《失地农民权益保障问题研究》《湖北社会科学》2011年第4期。

  (孟村回族自治县人民法院)

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